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摘要

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施離不開資金的支持。自2004年農業(yè)稅費改革以后，我國農村基層組織的資金收入主要來源于中央和上級撥款以及自身經營性收入。但是，據(jù)農業(yè)農村部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國農村集體經濟組織中沒有任何經營性資產和經營性收入的占55.5%，僅有25%左右的集體經濟組織經營性年收入高于5萬元[1]。

在當前階段，為保障國民經濟以及數(shù)億農民的生存發(fā)展，需要加大對農業(yè)和農村的投入力度促進鄉(xiāng)村振興；另一方面，為加速城市化、產業(yè)轉型升級的步伐，在未來一個較長的時期內，國家的人財物資源仍將主要投向城市和非農產業(yè)[2,3]。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施必須激活廣大農村地區(qū)的自我“造血”功能[4,5]。

蔣省三和劉守英[6]指出，土地財政是地方政府發(fā)展的主要資金來源，其中，發(fā)達地區(qū)地方政府的城市基礎設施建設資金，平均30%來源于土地出讓金收入，60%～70%來源于土地抵押的融資。農用耕地、宅基地和集體經營性建設用地這“三塊地”是當前農村最主要的資產。農村耕地承擔著保障國家糧食安全的重要責任，有著嚴格的保護制度。因此，只有宅基地和集體經營性建設用地具有一定的開發(fā)潛力。那么，在工業(yè)化、城市化進程中，在大量農村居民向城市遷移的背景下，農村基層組織能否通過整理宅基地和集體經營性建設用地，盤活這兩塊沉睡的資產，為鄉(xiāng)村振興提供資金保證呢？

據(jù)《2018中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2017年底，我國擁有農村建設用地340585.50平方千米，其中近三分之一處于閑置狀態(tài)[3,7]。因此，在保證糧食安全和國家安全的前提下，將農村建設用地資產變“資本”將有效助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。2015年，正式啟動農村土地制度改革試點,宅基地制度和集體經營性建設用地入市是兩項重要試點內容。

起初，一個地區(qū)只負責開展一項試點任務，其中，開展集體經營性建設用地入市試點和宅基地制度改革試點的地區(qū)各15個。2016年9月，集體經營性建設用地入市試點擴大到33個地區(qū)。2017年11月，宅基地制度改革試點也在33個試點地區(qū)全面鋪開[7]。2019年，通過《土地管理法》修正案，進一步破除了農村集體經營性建設用地入市的法律障礙，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃除了制度性障礙。緊接著，2020年，明確提出推進土地要素市場化配置，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。

農村集體建設用地改革過程中有一系列問題需要回答。例如，多占和閑置的農村集體建設用地如何整理，有哪些整理方式可供借鑒？整理后的農村集體建設用地如何進行盤活，實現(xiàn)資產變資金？在現(xiàn)行規(guī)章制度下，宅基地和集體經營性建設用地的盤活方式有何不同？農村建設用地盤活之后取得的收益如何在國家、集體和集體成員之間進行分配？

厘清這些問題，對進一步推動我國農村集體建設用地改革具有重要啟示。因此，本文基于全國試點地區(qū)農村建設用地的改革實踐，嘗試對改革過程中所涉及的土地整理、盤活以及收益分配進行全面分析，剖析改革過程中存在的共性問題，并提出相應的政策建議，以期為全國范圍內的農村集體建設用地制度深化改革提供經驗借鑒和理論支撐。

政策背景與文獻綜述

農村宅基地和集體經營性建設用地統(tǒng)稱為農村建設用地[9]。宅基地是指農村集體經濟組織為其成員提供的住房用地。我國農村宅基地制度起源于1956年成立的農業(yè)生產高級合作社。1962年通過的有關條例規(guī)定：農村宅基地歸生產隊所有，一律不準出租和買賣，宅基地上的房屋歸社員所有，社員租售農房后，宅基地的使用權隨房屋的出讓發(fā)生轉移。隨著1980年代農村改革取得突破性成果，農村出現(xiàn)了建房熱現(xiàn)象，農村建房占用了大量耕地。因此，中央發(fā)文重申分配給社員的宅基地，社員只有使用權，嚴禁租售和違法轉讓宅基地[10]。

2019年，我國第四次修訂《土地管理法》，對現(xiàn)行的“一戶一宅”制度內涵進行了豐富。一方面鼓勵進城落戶的村民自愿有償退出宅基地，另一方面對不能保障“一戶一宅”的經濟較發(fā)達的農村地區(qū)，鼓勵采取建設農民公寓、農民住宅小區(qū)等多種途徑保障農民的居住權[10,11]。集體經營性建設用地是由農村集體租賃給企業(yè)或者個人用來進行經營性活動的土地。集體經營性建設用地主要包括農村區(qū)域范圍內的閑置校舍、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、集體工礦倉儲用地（農副產品加工廠、農產品交易市場、集體倉儲等）、集體商服綜合用地（農家樂、鄉(xiāng)村賓館、小作坊、集體商鋪等）。

二十世紀八十年代，隨著農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，部分耕地被用來建設廠房，發(fā)展工業(yè)。1986年頒布的《土地管理法》對這部分已經轉化為建設用地的事實進行了認定。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中，偏遠農村地區(qū)出現(xiàn)了大量“空心村”，宅基地閑置、面積超占、一戶多宅等問題突出，農村宅基地的低效利用也加劇了城市化進程中耕地保護的壓力[12]。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)歇業(yè)、停產、倒閉導致的集體經營性建設用地荒廢、閑置等現(xiàn)象嚴重。因此，在保證糧食安全和國家安全的前提下，將農村建設用地資產變“資本”將有效助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

目前，農業(yè)經濟學者和實踐工作者已經對我國農村建設用地改革進程中各試點地區(qū)的做法和存在的困難與挑戰(zhàn)開展了部分研究。閔師等[13]對農村集體產權制度的發(fā)展歷程與模式進行梳理，并基于9省156個村的調研數(shù)據(jù)實證分析認為資產評估、成員界定、股權分配和產權制度安排是農村產權制度改革的難點和關鍵。曾旭輝和郭曉明[14]基于江西省余江縣與四川省瀘縣宅基地制度的改革實踐，分析了傳統(tǒng)農區(qū)宅基地制度改革的困境，并得出以宅基地“三權分置”為主導實行宅基地退出補償是傳統(tǒng)農區(qū)宅基地制度改革的實現(xiàn)路徑。

余永和[15]總結了“土地收儲+以地養(yǎng)老”的平羅經驗，“貨幣補償+住房優(yōu)惠”的余江樣板以及從城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚到“集地券”的義烏智慧，并且認為完善宅基地“三權分置”框架下退出機制以及健全農民社會保障制度至關重要。邱宗江[16]對農村宅基地盤活方式，尤其是如何推進宅基地使用權的流轉進行了分析。陸劍和陳振濤[17]從入市主體、入市范圍以及入市收益分配三個方面討論了農村集體經營性建設用地入市改革的實踐情況，并從法律的視角闡述了集體經營性建設用地入市的困境與出路。

何芳等[18]對集體經營性建設用地入市調節(jié)金設定標準進行研究，認為調節(jié)金比例設定需因地制宜、充分考慮地區(qū)基礎設施狀況。易小燕等[19]運用Shapley值法對農村宅基地置換過程中的收益分配方式進行測算，認為收益分配要平衡收益主體之間的利益。整理、盤活以及收益分配是農村集體建設用地改革過程中的三大環(huán)節(jié)。建設用地整理過程中確定明晰數(shù)量與產權歸屬，是盤活集體建設用地、完成收益分配的前提，不明晰的產權將直接導致改革后續(xù)過程中效率與公平的雙重缺失[20,21]；盤活是“喚醒”農村建設用地的中心環(huán)節(jié)。受區(qū)位因素影響，各試點地區(qū)盤活的模式也不盡相同；完成收益分配，增加農民收入是農村集體建設用地改革的目標[22]，參與收益分配的主體范圍以及分配方式取決于土地的產權歸屬以及盤活模式。

農村集體建設用地試點改革的目標是逐步擴大試點進而推廣至全國農村，我國農村集體建設用地試點改革的地方經驗和實踐做法是否具有推廣性和復制性，取決于改革條件和改革環(huán)境。然而目前大部分學者只是針對某一個或幾個試點地區(qū)進行分析，并且研究對象大多為改革過程中的某一方面。因此本文基于全國范圍內的所有試點地區(qū)農村建設用地的改革實踐，嘗試對改革過程中所涉及的土地整理、盤活以及收益分配進行全面分析，剖析改革過程中存在的共性問題，并提出相應的政策建議，以期為全國范圍內的農村集體建設用地制度深化改革提供經驗借鑒和理論支撐。

農村集體建設用地改革的經驗探索

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農村集體建設用地整理

在當前的宅基地制度下，宅基地整理的重點在于明晰宅基地所有權、資格權和使用權等權屬后，村集體根據(jù)相關規(guī)定對違規(guī)占用和村民自愿退出的宅基地重新取得使用權。集體經營性建設用地的所有權一直為集體所有，實際使用單位和個人只是享有使用權。集體經營性建設用地的整理重點在于通過調查摸清當前農村集體經營性建設用地數(shù)量，并明晰集體經營性建設用地的權屬。本文分別對試點地區(qū)宅基地和集體經營性建設用地的整理方式進行分析。

1. 宅基地的整理方式

(1）摸清底數(shù)，使用權確權登記。試點地區(qū)一般通過宅基地權屬調查和地籍測量，建立宅基地基本信息數(shù)據(jù)庫，并將調查信息公示。待集體成員確認后，通過宅基地使用權和農房所有權的核準登記，為符合條件的集體成員頒發(fā)“房地一體”的不動產權證書。為建立宅基地基本信息數(shù)據(jù)庫，試點地區(qū)主要采取兩種方式來摸清本地區(qū)宅基地底數(shù)：一是委托專業(yè)測繪隊伍實地丈量（如西藏自治區(qū)曲水縣，江西省會昌縣[23]）；二是利用現(xiàn)代信息技術測量（如湖南省瀏陽市利用數(shù)字線畫圖、數(shù)字正射影像圖[24]）。

針對宅基地辦證程序多、時間長的問題，福建省晉江市探索建立不動產登記微信公眾號等確權登記平臺，湖南省瀏陽市探索“鎮(zhèn)級審批”，提高審批發(fā)證效率。對于資格認定、權屬爭議以及其他歷史遺留問題等造成無法確權發(fā)證的情況，廣東省佛山市南海區(qū)對宅基地歷史遺留問題進行細化，在不動產權證書中只登記符合當?shù)匾?guī)定的宅基地和房屋的合法面積，對有爭議的部分不予登記。

(2）制定宅基地使用面積標準，多種形式促使超占宅基地退出。各個試點地區(qū)根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，在不超過本?。ㄊ?、直轄區(qū)）標準的前提下，結合區(qū)域特征，制定本地區(qū)宅基地使用面積標準。人口、自然地貌、區(qū)位等是我國各?。ㄊ?、直轄區(qū)）制定宅基地使用面積標準的常用指標。如湖北省宜城將人均耕地面積作為主要參考因子確定宅基地使用面積標準[25]；湖南省瀏陽市將城鄉(xiāng)建設區(qū)內、外部宅基地戶均面積標準分別設定為140平方米和180平方米[24]。超占宅基地指的是“一戶一宅”的超占部分、“一戶多宅”的多宅部分以及非本集體成員占用的宅基地。為促使村民超占的宅基地退出，試點地區(qū)主要采用無償退出、有償退出、有償使用三種形式。對于閑置廢棄的畜牧舍、違章建筑等，由村民無償退出（如江西省余江縣）。

對于超占的宅基地，試點地區(qū)一般按照本地區(qū)的宅基地使用面積標準，以多種形式鼓勵村民有償退出。如河北省定州市對“一戶一宅”自愿整宅退出的、超標占用部分退出的、“一戶多宅”的多宅部分退出的、非本集體成員自愿退出的四種情形實行有償退出。寧夏回族自治區(qū)平羅縣探索以地養(yǎng)老模式，通過退出超占宅基地置換養(yǎng)老服務。若村民不愿退出，由村級集體經濟組織采取多種形式的收費模式，探索超占宅基地有償使用。

如湖北省宜城市創(chuàng)新“政府定價、村定標準、動態(tài)調節(jié)”有償使用方式，對超占部分實行“分段+調節(jié)”的階梯式繳費模式[26]。安徽省金寨縣探索“50+3”的超占宅基地階梯累進收費方法，超過規(guī)定的面積每增加50平方米，收費標準提高3元/平方米[27]。探索超占宅基地有償使用的目的并不是為了收費，而是通過這種方式促使村民退出宅基地的超占部分[28]。

(3）鼓勵閑置宅基地自愿有償退出。對于已經進城落戶的村民，在其自愿的基礎上，鼓勵有償退出閑置的宅基地，由村級集體經濟組織收回并對其進行補償或獎勵。試點地區(qū)通常采用貨幣補償、宅基地置換、“宅票”管理三種補償形式，具體的補償標準由村集體商議。

江蘇省常州市武進區(qū)統(tǒng)一采取貨幣化方式對自愿退出宅基地和農房的農戶進行補償[29]；

福建省晉江市大埔村自愿退出宅基地的村民可依照退出面積，以1∶2的比例置換村內集中建造的居民區(qū)房屋[30]。

針對村級集體經濟組織難以負擔退出宅基地所需巨額補償資金的問題，江西省余江縣探索“宅票”補償方式及“空間換時間”的獎勵方式，即將村民退出的宅基地面積進行登記并簽訂退出協(xié)議，在其或子女將來申請建造住房時使用。另外，集體成員自愿退出宅基地15年后，可重新獲得宅基地申請權[31]。

2. 農村集體經營性建設用地的整理方式

(1）清產核資，摸清存量底數(shù)。摸清集體資產的數(shù)量是改革的前提[7]。通過清產核資，摸清存量底數(shù)，一方面使集體經濟組織成員心中有數(shù)，防止少數(shù)人暗箱操作；另一方面防止外來資本侵吞集體資產，保障集體經濟組織成員權益。為建立集體資產數(shù)據(jù)庫，試點地區(qū)集體經濟組織遵循“依法取得，符合用地規(guī)劃”的原則，主要采用普查和外業(yè)調查兩種方式摸清農村集體資產（包括集體經營性資產）數(shù)量。貴州省湄潭縣以土地利用總規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設規(guī)劃的底數(shù)作為核查依據(jù)，通過普查的形式建立了本區(qū)域詳細的集體經營性建設用地數(shù)據(jù)庫。廣西北流市以現(xiàn)狀和事實為依據(jù)，采取底圖制作、外業(yè)調查、外業(yè)調查數(shù)據(jù)上圖、匯總整理等措施摸清集體經營性建設用地數(shù)量[32]。

(2）核定農村集體經濟組織成員身份，明晰資產權屬。農村集體經濟組織成員具有分享集體財產收益的權利。試點地區(qū)集體經濟組織成員認定標準主要有戶籍標準、事實標準、復合標準三種。黑龍江省安達市、廣東省佛山市南海區(qū)等90%的試點地區(qū)按照戶籍標準進行成員資格認定。對于通過政策移民、收養(yǎng)關系等法定渠道取得成員資格的外來群體，福建省晉江市打破將戶籍作為唯一認定標準，以是否在本村實際生活以及是否履行村民義務等事實標準作為集體成員核定標準。

此外，青海省湟源縣、安徽省金寨縣等試點地區(qū)采用戶籍標準與土地承包關系等因素相融合的復合標準核定集體經濟組織成員身份。根據(jù)產權的三個基本要素[34]，農村集體經營性建設用地屬于農村集體所有，由集體經濟組織經營、管理，且集體經營性建設用地的收益分配以明晰的產權為基礎。試點地區(qū)通過探索農民集體股份合作制，以個人股為主導將集體經營性資產（包括集體經營性建設用地）折股量化，以戶為單位發(fā)放股權證書。集體經營性資產由成員“共同擁有”到“按份共有”，資產權屬與收益分配機制得以明晰[35]。

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農村集體建設用地盤活

2014年關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見指出，農戶宅基地實行自愿有償退出，宅基地轉讓僅限于本集體經濟組織成員之間；集體經營性建設用地入市1。范圍僅限于存量用地，嚴控增量，并且入市要符合當?shù)匾?guī)劃、用途管制等條件。各試點地區(qū)在遵循以上規(guī)定的基礎上，探索出了多種形式來盤活農村集體建設用地。

1. 宅基地的盤活方式

宅基地盤活的對象有兩種，一種是符合當?shù)厥褂妹娣e標準并取得“房地一體”不動產權證書的宅基地，另一種是農戶多占或閑置但被經集體經濟組織收回的宅基地。將宅基地的所有權、資格權和使用權“三權分置”是試點地區(qū)盤活宅基地的主要邏輯，即在宅基地所有權不變的情況下，通過“放活”宅基地使用權來增加集體成員的財產性收入。

(1）資產變資本，利用“房地一體”不動產權證書抵押貸款。宅基地的使用權為農戶的用益物權，農民的住房為其私有財產[4]。農村住房由于區(qū)位條件所限，一般價值較低，試點地區(qū)在改革過程中為農戶頒發(fā)“房地一體”不動產權證書，將較高價值的宅基地使用權作為抵押到銀行辦理貸款，可為農戶生產經營活動提供資金。將宅基地使用權和住房所有權進行抵押，福建省晉江市農戶獲得了宅基地和房屋價值40%～60%[36]貸款額度，江蘇省常州市武進區(qū)利用貸款發(fā)展農業(yè)生產，且“兩權”抵押貸款的利率不超過5%[37]。

(2）發(fā)展新型產業(yè)，就地盤活閑置宅基地。關于進一步加強農村宅基地管理的通知指出鼓勵農村集體經濟組織和農戶利用閑置宅基地和閑置住房，依法依規(guī)發(fā)展農家樂、民宿、鄉(xiāng)村旅游、康養(yǎng)等新型產業(yè)。一方面，對于農戶不愿意退出的閑置農房及其身下的宅基地，試點地區(qū)主要采用“農戶+社會資本”“農戶+村集體或合作社”等方式盤活?！稗r戶+社會資本”指的是農戶直接與社會資本對接，通過合作經營或委托經營等方式盤活閑置農房和宅基地。如湖北省宜城市高嵻村農戶通過自營、出租村道兩側閑置農房的方式打造美食長廊。在“農戶+村集體或合作社”的盤活方式中，農戶通常先將閑置農房流轉給村集體或合作社，再由集體經濟組織統(tǒng)一經營。

另一方面，對于農戶多占和農戶自愿退出的宅基地，由集體經濟組織收回后進行盤活。試點地區(qū)主要通過集體經濟組織自主經營或委托經營兩種方式就地盤活。集體經濟組織自主經營指的是集體經濟組織通過爭取項目、村民集資、政策扶持等途徑，依托村內自然資源條件改造農宅，統(tǒng)一對外經營。如天津市穿芳峪村集體經濟組織將景點附近的閑置農房進行整理后成立旅游公司發(fā)展高端精品旅游項目[38]。集體經濟組織委托經營指的是村集體將閑置農房和宅基地組織起來，統(tǒng)一尋求對外合作，引入具備先進管理經驗的社會資本負責經營管理。如瀏陽市田溪村將閑置農房集中起來，利用當?shù)氐穆糜钨Y源與旅游公司合作開發(fā)鄉(xiāng)村旅游。

(3）將宅基地轉變?yōu)榧w經營性建設用地，異地入市盤活宅基地。除了靠近城鎮(zhèn)或者具備發(fā)展旅游業(yè)等自然條件優(yōu)越的試點地區(qū)，大部分試點地區(qū)的宅基地很難通過租賃等方式盤活。據(jù)第三次農業(yè)普查資料顯示，能夠發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的村莊只占全國村莊總數(shù)的4.9%[7]。2019年10月15日，農業(yè)農村部發(fā)文倡導各地因地制宜地盤活閑置宅基地，支持閑置宅基地整治后利用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等方式進行盤活[39]。試點地區(qū)按照規(guī)定，將閑置宅基地拆舊復墾為耕地，待獲得新增建設用地指標后，遵循“占補平衡”的原則，利用“增減掛鉤”政策將村內結余的建設用地指標置換到城市地區(qū)。

農村宅基地通過集體經營性建設用地增減掛鉤政策異地入市的關鍵有兩點：一是試點地區(qū)需要修改規(guī)劃將原宅基地轉變?yōu)榧w經營性建設用地；二是入市的主體必須是村集體或村集體授權的合作社，農戶不能單獨入市。試點地區(qū)主要有兩種模式進行宅基地異地入市盤活[40]:一是地方政府主導型，即由地方政府統(tǒng)一組織規(guī)劃，在充分保障農民安置房的基礎上對村內閑置宅基地進行拆舊復墾。待獲得新增建設用地指標后，由當?shù)赝恋匦姓芾聿块T對村內建設用地結余指標進行統(tǒng)一收購和調劑。如河北省定州市創(chuàng)建市級增減掛鉤指標交易平臺，鼓勵村集體將騰退出的閑置宅基地進行復耕，推進閑置宅基地異地盤活，實現(xiàn)宅基地“節(jié)約集約”利用；二是農村集體經濟組織自主型。在符合當?shù)赝恋乩每傄?guī)劃的前提下，由農村集體經濟組織進行宅基地整治，政府對其進行政策引導和監(jiān)督。宅基地整治項目資金由農村集體經濟組織通過村民入股、土地產權抵押等方式自行籌集，在項目驗收合格后可將取得的集體建設用地結余指標置換到城市地區(qū)。

如天津市薊縣在村民自愿的基礎上，為村民規(guī)劃建設高質量的集中居住區(qū)，同時將騰退出來的宅基地統(tǒng)一復墾，結余的建設用地指標以“地票”形式公開在市場進行交易[41]。農民集體自主型運作模式對運作資金要求較高，適用于經濟發(fā)達、村集體和村民資金實力雄厚的地區(qū)。

2. 農村集體經營性建設用地的盤活方式

關于全面深化改革若干重大問題的決定指出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同價同權。農村集體經營性建設用地的盤活方式主要有兩類：一是將具備入市條件的集體經營性建設用地使用權直接入市，與國有建設用地享有平等權益；二是在獲得新增建設用地指標后，遵循“占補平衡”的原則對不具備入市條件的集體經營性建設用地進行調整入市，以獲取增值收益。

(1）探索“同價”，就地入市盤活。就地入市是指對符合規(guī)劃、依法取得、具備開發(fā)建設所需條件且明確在本村直接使用的存量集體經營性建設用地直接入市交易。直接入市交易的集體經營性建設用地可以通過協(xié)議、招標、拍賣或者掛牌等方式與國有建設用地同場同價競爭。如安徽省金寨縣以熊家河創(chuàng)福發(fā)展公司作為入市主體，將靠近縣城郊區(qū)的19.55畝集體經營性建設用地使用權通過金寨縣公共資源交易中心公開掛牌成功入市[42]；陜西省西安市高陵區(qū)北樊村以村級集體經濟合作社作為入市主體，將閑置的集體經營性建設用地以就地入市的方式協(xié)議出讓。就地入市盤活方式通常適用于地理位置較好、分布集中或者是具有明顯區(qū)位優(yōu)勢的集體經營性建設用地。

(2）探索“同價”，本村內部調整入市盤活。集中入市，也稱調整就地入市，是指在村莊內部對零星、分散的集體經營性建設用地按計劃調整到具有區(qū)位優(yōu)勢的產業(yè)集中區(qū)入市的方式。如廣西北流市潮塘村將零星、分散的農村集體經營性建設用地復墾、整治后調整集中到產業(yè)園區(qū)入市。重慶市大足區(qū)東岳村集體經濟組織將原有閑置、零星分布的存量集體經營性建設用地復墾后，調整集中到區(qū)位優(yōu)勢明顯的景區(qū)公路邊集中入市，作為商業(yè)服務設施用地[43]。調整入市的盤活方式主要適用于村內單宗面積小、零星分布的集體經營性建設用地。

(3）探索“同權”，利用集體經營性建設用地抵押貸款。具備入市條件的農村集體經營性建設用地與國有建設用地同等同權，具有資產價值和市場屬性。如北京市大興區(qū)把集體經營性建設用地入市后的“未來收益”作為抵押，設立專項金融產品。甘肅省隴西縣銀行全部開展了農村集體經營性建設用地使用權入市抵押融資業(yè)務。

(4）利用城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”政策2，整治異地入市盤活。城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”是指根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，經省人民政府批準，在確保建設用地不增加，耕地數(shù)量不減少、質量有提高、復墾有保障的前提下，將農村內零散、閑置的集體經營性建設用地拆舊復墾成耕地，置換出來的建設用地指標用于城鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展的用地。城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”政策實施的重點是掛鉤的范圍，試點地區(qū)一般以縣為單位。如四川省將城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策與扶貧工作相結合，出臺城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤跨縣調節(jié)機制，優(yōu)先為88個貧困縣結余建設用地指標提供流轉途徑[44]。

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農村集體建設用地盤活后的收益分配方式

1. 宅基地盤活后的收益分配方式

試點地區(qū)宅基地的盤活方式可以分為就地盤活和異地盤活兩類。閑置宅基地和房屋就地盤活后的收益分配方式取決于具體的經營形式（見表2），異地盤活的收益分配方式取決于閑置宅基地整治復墾過程中的運作模式。試點地區(qū)一般通過城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”政策異地盤活農村閑置宅基地。在政府主導型的運作模式下，由政府或者中介機構對農房進行整治復墾。集體經濟組織支付房屋拆除和宅基地復墾費用，政府部門則以宅基地基準地價為參考給予農戶一定的補償。補償?shù)木唧w標準由集體經濟組織與農戶商定，但一般不超出政府規(guī)定的征收標準。

土地管理部門將建設用地結余指標在一定區(qū)域范圍內進行異地盤活，國家按收益額收取一定比例的土地增值收益調節(jié)金3，用于提供水、電、路、氣等基礎設施，剩下的收益在集體經濟組織和宅基地使用權持有人之間進行二次分配。在村民自主型的運作模式下，村級集體經濟組織組織策劃閑置宅基地整個整治過程，建設用地指標轉讓獲得的土地增值收益也是按照事先確定的分配方案在政府、集體、集體成員三方之間進行分配，政府和集體收益主要用于改善農村基礎設施和促進農村社會事業(yè)發(fā)展。

2. 集體經營性建設用地盤活后的收益分配方式

集體經營性建設用地盤活后的收益分配涉及國家、集體經濟組織和集體經濟組織成員三者的利益。國家和集體之間收益分配的關鍵在于如何確定土地增值收益調節(jié)金的比例[18]，試點地區(qū)主要采用三種方式確定調節(jié)金的征收比例（見表3）：一是依據(jù)入市土地的成交價款。如北京市大興區(qū)確定土地增值收益調節(jié)金的比例范圍為土地交易總額的8%～30%[45]。二是依據(jù)入市土地的增值收益。如貴州省湄潭縣人民政府明確按照土地增值收益的20%～25%收取集體經營性建設用地入市土地增值收益調節(jié)金[46]。三是依據(jù)出讓環(huán)節(jié)分別采取不同的計征基數(shù)。如四川省郫縣在集體經營性建設用地初次入市時，按成交價的13%～0%征收土地增值收益調節(jié)金。若土地入市后再次進行轉讓、出租，按照土地二次轉讓收入的3%再次繳納調節(jié)金[47]。集體經濟組織成員間收益分配的關鍵是集體成員傾向于一次性獲得全部收益，還是傾向于獲得持續(xù)性收益。如果集體成員傾向于一次性獲得全部收益，根據(jù)33個試點地區(qū)的改革實踐，集體經濟組織提取一定比例的發(fā)展金后，按照集體成員擁有的股份以現(xiàn)金方式直接分配。如果集體成員傾向于獲得持續(xù)性收益，一般由集體經濟組織對集體經營性建設用地盤活收益進行投資，集體成員按照擁有的股份長期分享投資收益。如浙江省德清縣、廣東省佛山市南海區(qū)將集體經營性建設用地的入市收益全部用于投資，集體成員分享投資收益。四川省郫縣將集體經營性建設用地入市收益的20%發(fā)放給集體成員，其余80%用于經營投入，集體成員分享投資收益[48]。

試點地區(qū)農村集體建設用地的改革邏輯

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集體產權制度改革貫穿始終

對“集體”進行法律認定是農村集體建設用地改革的根本前提[20]。從產權角度來看，試點地區(qū)整理、盤活農村集體建設用地并將盤活收益進行分配按照“集體產權結構明晰→權益聯(lián)結緊密→權益分配合理”的過程進行。首先，試點地區(qū)通過確權頒證明確集體產權的法律歸屬，對集體建設用地進行整理。實踐證明，集體建設用地盤活以及成員權益分配方式創(chuàng)新，都以集體產權結構為基礎。其次，試點地區(qū)通過整合集體產權，實現(xiàn)集體建設用地盤活后的權益最大化?！凹w”借助公司、合作社等組織形式突破固有的社區(qū)邊界，建立正式、多元的契約關系，使集體資產經營參與者之間的利益聯(lián)結更為緊密。最后，集體成員參與權益分配。對集體產權實施的參與，使集體成員從傳統(tǒng)的生產性努力向現(xiàn)代的分配性努力轉變[49]。同時，集體成員的參與也有利于實現(xiàn)集體產權權益分配中的效率和公平。

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宅基地制度改革的實質

是探索宅基地保障功能與財產屬性的平衡

農村宅基地制度的改革并不意味著宅基地可以自由買賣，而是通過宅基地“三權”分置，賦予農民更多的財產權利[50]。居住保障功能是農村宅基地制度改革的底線，宅基地財產功能的發(fā)揮也是以滿足居住保障功能為前提而展開。在宅基地的整理過程中，試點地區(qū)對本集體成員宅基地的超占部分、非本集體成員占據(jù)的宅基地實行有償使用，自愿退出宅基地的農戶可保留宅基地申請權等原集體成員相關權益。由此可見，改革過程中強調宅基地取得和享有的身份屬性，只有本集體成員才能依法公平取得和享有宅基地使用權，堅守了宅基地的居住保障功能。在宅基地的盤活過程中，試點地區(qū)利用“房地一體”不動產權證書抵押貸款，或通過出租閑置農房及其身下的宅基地發(fā)展農家樂、鄉(xiāng)村旅游、康養(yǎng)、餐飲、工商業(yè)等新型產業(yè)就地盤活。這時宅基地使用權的身份屬性被限定在宅基地分配層面，而宅基地的實際利用即可植入市場要素，非本集體農戶或城鎮(zhèn)居民所取得的使用宅基地的權利不再是《物權法》上所明定的宅基地使用權，而是農戶宅基地使用權的利用權（租賃權）[51]。借助于利用權，可以實現(xiàn)適度放活宅基地市場化目標，在保證宅基地居住保障功能的同時，考慮到限制宅基地流轉范圍所導致的不利于發(fā)現(xiàn)宅基地的市場價值和難以盤活閑置宅基地的弊端，能夠在一定程度上實現(xiàn)宅基地保障功能與財產屬性的平衡。

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集體經營性建設用地改革的關鍵

是調節(jié)國家與集體之間的收益平衡

土地增值主要來源于城市規(guī)劃及社會投資等因素，入市主體必須承擔必要的義務，目前這是以政府征收土地增值收益調節(jié)金的方式進行的。在試點地區(qū)的改革過程中，地區(qū)間集體經營性建設用地存在著嚴重的“數(shù)量失衡”和“價值失衡”。我國大部分試點地區(qū)集體經營性建設用地存在單宗面積小、零星分布的問題，部分偏遠地區(qū)集體經營性建設用地入市收益尚且處于較低水平。如成都市郫都區(qū)白玉村，集體經營性建設用地入市后獲得的出讓金在去掉政府調節(jié)金、安置成本等各項成本之后出現(xiàn)收不抵支的情況。相比之下，東南沿海省份的試點地區(qū)集體經營性建設用地面積大、價值高，入市收益往往更高。然而隨著土地收益的增大，農民地權意識逐步強化，政府難以順利收取土地調節(jié)金。如廣東省南海區(qū)，隨著農民地權意識的個人化，政府只能對集體收益征收不超過15%的土地收益調節(jié)金。土地增值收益調節(jié)金主要是承擔國家和集體之間收益平衡的任務，是政府為降低改革不確定性干預再分配的一種政策工具。政府要盡可能地立足于增加集體和農民收入的改革目標，根據(jù)入市土地的具體情況靈活調整調節(jié)金的征收比例平衡自身與農民集體之間的收益平衡。

深化農村集體建設用地改革的政策啟示

喚醒宅基地和集體經營性建設用地這兩塊沉睡資產，可為廣大農村地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供資金保障。從2015試點地區(qū)正式啟動農村土地制度改革試點至今，33個改革試點縣（市、區(qū)）結合各地區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展所處階段，因地制宜地探索農村集體建設用地的范圍界定方式、存量盤查方式、盤活方式和收益分配機制。隨著改革的不斷深入，集體產權不明晰，宅基地的市場價值因其保障功能而難以發(fā)掘，集體收益分配機制不可持續(xù)等問題逐漸出現(xiàn)，這需要進一步深化改革，從而確保真正形成一批可復制、可推廣的制度成果。

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創(chuàng)新農村集體產權的有效實現(xiàn)形式，

推動農村集體產權制度深化改革

首先，培育農民“集體”。在法律和制度層面賦予“集體”特殊法人身份，培育能夠提升集體效益、代表集體成員權益、維護集體合法利益的農民“集體”。其次，改善農村集體產權的實施環(huán)境。在改革深化過程中，適度放寬地方性政策，讓集體成員在物質利益和民主權利兩個方面都感受到實實在在的獲得感。最后，引導多元主體參與。根據(jù)資源特征、產權結構和產權實施要求，引導促進農村集體產權實現(xiàn)形式創(chuàng)新的多元主體有序介入，鼓勵社會資本與集體經濟的合作，不斷發(fā)展壯大集體經濟。

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在鄉(xiāng)村振興的時代背景下提高宅基地資源利用效率

在宅基地制度改革過程中，要堅持宅基地的集體所有權，保障農戶的宅基地使用資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。一是要充分考慮宅基地的特殊功能。鄉(xiāng)村農家院落是鄉(xiāng)村文化的重要載體，既具有生產價值，又具有生態(tài)價值和社會價值，宅基地是農村社會的重要結構要素[52]。二是要將宅基地各項權能落到實處。宅基地使用權實質上是農民集體成員資格權的體現(xiàn)，任何本集體的成員都有權申請并獲得宅基地，保證戶有所居。三是要在符合土地利用規(guī)劃、嚴格土地用途管制的前提下逐漸放活宅基地使用權。要突破宅基地使用權僅限于保障村民居住需要的規(guī)定，對外來資本有序開放，在符合土地利用規(guī)劃、嚴格土地用途管制的前提下允許宅基地使用權交易打破戶籍、城鄉(xiāng)區(qū)域限制，實現(xiàn)自由市場交易。

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因地制宜建立差異化調節(jié)金征收標準

集體土地入市的核心問題就是土地增值收益在相關利益者之間的分配。面對現(xiàn)階段不同地區(qū)集體建設用地存量失衡的問題，政府部門應制訂差異化的土地增值收益調節(jié)金征收標準，通過二次分配盡量平衡不同地區(qū)的受益程度。綜合集體經營性建設用地入市單價、總量等指標制定不同的調節(jié)金征收比例，如對入市土地總量大、單價高的集體征收更高比例的調節(jié)金，用以支持區(qū)域內其他集體的基礎設施建設、民生福利項目等。在實踐過程中，調節(jié)金的征收比例還應參考所在地區(qū)的集體經營性建設用地入市的成本，入市單價高的地區(qū)往往面臨著更高的村民住房安置等成本，政府應在入市收益最終確定之后再進行本區(qū)域內的收益平衡調整。