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近十年來(lái)國(guó)內(nèi)“多規(guī)合一”問(wèn)題研究進(jìn)展

“多規(guī)合一”是黨和國(guó)家近幾年積極推進(jìn)的改革措施。2014年3月國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》中提出，要“推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等‘多規(guī)合一’”^[1]。十八屆五中全會(huì)公布的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》指出，要“以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類(lèi)空間性規(guī)劃，推進(jìn)‘多規(guī)合一’”^[2]。與此同時(shí)，發(fā)改委等四部委在全國(guó)28個(gè)市縣開(kāi)展了“多規(guī)合一”的試點(diǎn)。

國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)“多規(guī)合一”問(wèn)題也有了一定的研究。筆者以“多規(guī)合一”（含“兩規(guī)合一”、“三規(guī)合一”）為主題詞，檢索CNKI數(shù)據(jù)庫(kù)2006-2015年間的相關(guān)成果，剔除無(wú)關(guān)文獻(xiàn)后共獲得345篇文獻(xiàn)。以發(fā)文數(shù)和關(guān)鍵詞作為反映研究數(shù)量和內(nèi)容變化的指標(biāo)，利用NoteExpress軟件統(tǒng)計(jì)分析，并對(duì)部分意思相近的關(guān)鍵詞進(jìn)行合并，最終繪制出以下圖表。

從時(shí)間分布上看（圖1），相關(guān)研究可分為兩階段。第一階段為2006-2013年，此時(shí)國(guó)內(nèi)“多規(guī)合一”的研究數(shù)量較少，期間年均發(fā)文量不足10篇。2014-2015為第二階段，自2014年國(guó)家出臺(tái)一系列推進(jìn)“多規(guī)合一”的政策后，相關(guān)研究數(shù)量迅速上升，2014年增加到76篇，2015年更增加到197篇。

圖1 近十年來(lái)國(guó)內(nèi)“多規(guī)合一”研究文獻(xiàn)時(shí)間分布圖

從研究?jī)?nèi)容上看，比較兩階段的文獻(xiàn)關(guān)鍵詞（表1），可以發(fā)現(xiàn)：

“多規(guī)合一”的體系有所擴(kuò)展，除“土地規(guī)劃”、“發(fā)展規(guī)劃”、“城鄉(xiāng)規(guī)劃”一直是研究熱點(diǎn)外，“環(huán)保規(guī)劃”也逐漸受到重視；“兩規(guī)合一”、“三規(guī)合一”逐漸演變?yōu)椤岸嘁?guī)合一”。

研究重點(diǎn)從“多規(guī)合一”的技術(shù)層面，如“編制平臺(tái)”、“規(guī)劃編制”、“GIS”、“分類(lèi)體系”等；轉(zhuǎn)向制度和政策層面，如“體制改革”、“部門(mén)利益”、“管理機(jī)制”、“公共政策”等。

此外，“多規(guī)合一”背景及演化，如“城鎮(zhèn)化”、“發(fā)展歷程”，各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，“多規(guī)合一”的內(nèi)涵，如“規(guī)劃協(xié)調(diào)”等，也是研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。

表1 近十年來(lái)國(guó)內(nèi)“多規(guī)合一”研究文獻(xiàn)高頻關(guān)鍵詞分布表

序號(hào)	2006-2013年				2013-2014年
	關(guān)鍵詞	頻數(shù)	占比		關(guān)鍵詞	頻數(shù)	占比
1	三規(guī)合一	18	5.41%		多規(guī)合一	83	5.63%
2	土地規(guī)劃	18	5.41%		三規(guī)合一	67	4.55%
3	兩規(guī)合一	16	4.80%		土地規(guī)劃	52	3.53%
4	城市規(guī)劃	11	3.30%		實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)	42	2.85%
5	規(guī)劃體系	7	2.10%		城鄉(xiāng)規(guī)劃	40	2.71%
6	城鄉(xiāng)一體化	7	2.10%		空間規(guī)劃	26	1.76%
7	規(guī)劃協(xié)調(diào)	7	2.10%		新型城鎮(zhèn)化	25	1.70%
8	編制平臺(tái)	6	1.80%		體制改革	24	1.63%
9	生態(tài)保護(hù)	6	1.80%		部門(mén)利益	22	1.49%
10	村鎮(zhèn)規(guī)劃	6	1.80%		空間管制	20	1.36%
11	建設(shè)用地	5	1.50%		國(guó)土空間	20	1.36%
12	國(guó)土資源	4	1.20%		規(guī)劃協(xié)調(diào)	18	1.22%
13	規(guī)劃編制	4	1.20%		管理機(jī)制	18	1.22%
14	發(fā)展規(guī)劃	4	1.20%		發(fā)展規(guī)劃	17	1.15%
15	GIS	4	1.20%		規(guī)劃編制	16	1.09%
16	體制機(jī)制	4	1.20%		環(huán)保規(guī)劃	15	1.02%
17	土地儲(chǔ)備	3	0.90%		生態(tài)保護(hù)	12	0.81%
18	主體功能區(qū)規(guī)劃	3	0.90%		城鄉(xiāng)建設(shè)	12	0.81%
19	分類(lèi)體系	3	0.90%		公共政策	12	0.81%
20	對(duì)策建議	3	0.90%		發(fā)展歷程	12	0.81%

但是當(dāng)前有關(guān)“多規(guī)合一”的內(nèi)涵、各規(guī)劃的演變、法律地位及相互間的協(xié)調(diào)等問(wèn)題，在學(xué)者中還存在很大爭(zhēng)議。本文旨在對(duì)相關(guān)研究進(jìn)行系統(tǒng)梳理，介紹我國(guó)“多規(guī)合一”問(wèn)題的研究進(jìn)展，以期在理論和實(shí)踐層面為當(dāng)前的“多規(guī)合一”工作提供參考。

1 “多規(guī)合一”的內(nèi)涵

關(guān)于“多規(guī)合一”的內(nèi)涵，主要有以下的觀點(diǎn)。一是認(rèn)為“多規(guī)合一”就是將現(xiàn)有的各類(lèi)規(guī)劃合并成一個(gè)單一的綜合性規(guī)劃。如四部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》中提出要將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃等融合到一張圖上，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣、一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖^[3]。段進(jìn)認(rèn)為，針對(duì)我國(guó)的國(guó)情和規(guī)劃體系現(xiàn)狀，應(yīng)逐步將城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃修編成一個(gè)綜合性的國(guó)家空間整體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)資源合理利用和空間協(xié)調(diào)發(fā)展^[4]。

另一種觀點(diǎn)是保留現(xiàn)有規(guī)劃體系，通過(guò)明確和協(xié)調(diào)各規(guī)劃的層次結(jié)構(gòu)、權(quán)責(zé)范圍，避免內(nèi)容重疊和沖突，實(shí)現(xiàn)多規(guī)融合。孟鵬等認(rèn)為，“多規(guī)合一”的內(nèi)涵是規(guī)劃系統(tǒng)的協(xié)調(diào)，應(yīng)在現(xiàn)有規(guī)劃的基礎(chǔ)上，通過(guò)統(tǒng)一的原則和框架，以一個(gè)“合一”規(guī)劃協(xié)調(diào)其他規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”^[5]。蔣躍進(jìn)也認(rèn)為，“多規(guī)合一”是在保留原有規(guī)劃體系的基礎(chǔ)上，把各規(guī)劃交叉重疊的內(nèi)容落實(shí)到統(tǒng)一的空間規(guī)劃平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃“合一”或“融合”^[6]。陳雯等指出，在當(dāng)前的規(guī)劃體制下，“多規(guī)合一”就是在處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境約束的基礎(chǔ)上，通過(guò)建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃框架，使規(guī)劃體系層次上主次分明，內(nèi)容上分工合理，規(guī)劃間的銜接重點(diǎn)明確^[7]。

朱健認(rèn)為，“多規(guī)合一”的含義可以分為三層：一是作為一種規(guī)劃編制的理念貫穿各個(gè)階段，通過(guò)規(guī)劃間的協(xié)調(diào)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)原有規(guī)劃體系的優(yōu)化；二是一種包含多種規(guī)劃的內(nèi)容的綜合性規(guī)劃，通過(guò)這一綜合規(guī)劃取代原有規(guī)劃體系；三是作為一種協(xié)調(diào)各規(guī)劃部門(mén)的活動(dòng)，使各部門(mén)能在統(tǒng)一的框架下編制規(guī)劃，并兼顧其他部門(mén)的利益^[8]。

2 “多規(guī)合一”的歷史背景

我國(guó)的規(guī)劃體系主要包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等，這些規(guī)劃產(chǎn)生于特定的歷史背景，具有不同的目的，不同的階段在整個(gè)規(guī)劃體系中占據(jù)不同的地位，形成了多規(guī)間復(fù)雜的關(guān)系。

胡序威以建設(shè)、國(guó)土和發(fā)展三大部門(mén)的對(duì)規(guī)劃空間的競(jìng)爭(zhēng)為視角，將建國(guó)以來(lái)的區(qū)域空間規(guī)劃體系演變歷程分為三個(gè)階段，指出在第一階段空間規(guī)劃體系由發(fā)改部門(mén)的區(qū)域規(guī)劃主導(dǎo)，第二階段由國(guó)土部門(mén)編制的國(guó)土整治規(guī)劃主導(dǎo)，在第三階段，建設(shè)部門(mén)編制的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的作用最為突出^[9]。

王磊等從政府與市場(chǎng)的關(guān)系、中央和地方的關(guān)系和空間規(guī)劃反饋3個(gè)維度，分析了我國(guó)空間規(guī)劃體系演變過(guò)程：初期由于中央的嚴(yán)格控制，區(qū)域規(guī)劃和城市規(guī)劃是發(fā)展規(guī)劃中工業(yè)項(xiàng)目落地的載體；改革開(kāi)放前期，受分權(quán)化和市場(chǎng)化的影響，發(fā)展規(guī)劃的管控能力下降，區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地規(guī)劃依次占據(jù)主導(dǎo)地位，成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力；“十一五”以來(lái)，主體功能區(qū)規(guī)劃和跨行政區(qū)的區(qū)域規(guī)劃在規(guī)劃體系的地位得到強(qiáng)化，以實(shí)現(xiàn)中央對(duì)空間分類(lèi)管理和約束地方發(fā)展的目標(biāo)^[10]。同時(shí)，他們從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角研究了發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地規(guī)劃的演化過(guò)程，認(rèn)為1980年之前，城市規(guī)劃只是發(fā)展規(guī)劃的依附；1981-2005年之間，發(fā)展規(guī)劃被邊緣化，城市規(guī)劃在初期占據(jù)規(guī)劃體系的主導(dǎo)地位，但隨后出現(xiàn)的土地規(guī)劃作為中央對(duì)地方的調(diào)控，極大地限制了城市規(guī)劃；2006年后，在央地博弈的背景下，發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地規(guī)劃等激烈競(jìng)爭(zhēng)使規(guī)劃體系混亂，難以協(xié)調(diào)^[11]。

顧朝林系統(tǒng)回顧了各類(lèi)規(guī)劃分立和演化的歷史：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期是發(fā)展規(guī)劃為主，城市規(guī)劃為輔的體系，主次分明、分工協(xié)調(diào)；改革開(kāi)放初期土地規(guī)劃逐漸成型，形成了發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地規(guī)劃三規(guī)并行的局面，分別負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)和保護(hù)耕地；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，城市規(guī)劃和土地規(guī)劃相互沖突，導(dǎo)致規(guī)劃體系的混亂；經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)期，環(huán)保規(guī)劃的出現(xiàn)加劇了規(guī)劃之間的競(jìng)爭(zhēng)，各規(guī)劃自成體系，均無(wú)法占據(jù)主導(dǎo)性地位；經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，各地開(kāi)始探索“多規(guī)合一”的路徑，理順規(guī)劃體系，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展^[12]。

3 “多規(guī)合一”存在的問(wèn)題

3.1 法律規(guī)定的問(wèn)題

在我國(guó)目前的規(guī)劃體系中，各規(guī)劃的編制和審批主體、法律依據(jù)、法律地位并不相同。發(fā)展規(guī)劃依據(jù)憲法，由發(fā)改部門(mén)編制和實(shí)施，由同級(jí)人大審批；城市規(guī)劃依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，由建設(shè)部門(mén)編制和實(shí)施，經(jīng)本級(jí)人大審議后，報(bào)上級(jí)人民政府或國(guó)務(wù)院審批；土地規(guī)劃依據(jù)《土地管理法》，由國(guó)土部門(mén)編制和實(shí)施，經(jīng)本級(jí)人大審議后，報(bào)省級(jí)人民政府或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；環(huán)保規(guī)劃則按《環(huán)保法》規(guī)定，由環(huán)保部門(mén)組織編制，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)并實(shí)施^[7,12,13]。

各規(guī)劃法律規(guī)定的不同導(dǎo)致效果不同。在我國(guó)的規(guī)劃體系中，發(fā)展規(guī)劃理論上法律地位最高，但強(qiáng)制性低，除憲法外缺少相應(yīng)法律和政策依據(jù)；城市規(guī)劃具有較高的法律地位，其強(qiáng)制性和約束性也較強(qiáng)；土地規(guī)劃通過(guò)自上而下的指標(biāo)分配、督查等，形成完整的法律監(jiān)管體系，強(qiáng)制性最高，但法律地位較低；主體功能區(qū)規(guī)劃尚無(wú)專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)定，其法律地位是最低的^[14,15]。

由于目前規(guī)劃法律體系的不完善，各規(guī)劃法律地位不同、編制和審批主體分散、剛性和彈性不一，增大了“多規(guī)合一”的難度。

3.2規(guī)劃目標(biāo)的問(wèn)題

杜澍、沈遲指出，發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)是保持經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，在空間上體現(xiàn)在對(duì)地區(qū)重大建設(shè)項(xiàng)目、生產(chǎn)力布局等方面；城鄉(xiāng)規(guī)劃的目標(biāo)是在空間上合理安排不同性質(zhì)的建設(shè)用地；土地利用規(guī)劃的目標(biāo)則是落實(shí)耕地保護(hù)、控制建設(shè)用地范圍和規(guī)模，實(shí)行土地用途管制；環(huán)保規(guī)劃的目標(biāo)側(cè)重于生態(tài)保護(hù)^[13,16]。但在當(dāng)前的模式下，官員任期和發(fā)展規(guī)劃高度重合，因此存在地方官員為求政績(jī)而制定過(guò)高的發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)的傾向，導(dǎo)致其與土地規(guī)劃保護(hù)耕地、控制建設(shè)用地規(guī)模的目標(biāo)相抵觸；同時(shí)也不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃控制建設(shè)用地規(guī)模和布局的要求^[17]。在經(jīng)濟(jì)粗放發(fā)展、城市無(wú)序擴(kuò)張的過(guò)程中造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，也違背了環(huán)保規(guī)劃的目標(biāo)。

3.3技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題

現(xiàn)有的各類(lèi)規(guī)劃在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上的沖突體現(xiàn)在很多方面。

一是在話語(yǔ)體系上，如城鄉(xiāng)規(guī)劃的用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)和土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一。林堅(jiān)等認(rèn)為，縱向上，兩者分類(lèi)層級(jí)體系不一致；橫向上，前者關(guān)注土地使用方式，后者關(guān)注利用類(lèi)型和覆蓋特征，其在側(cè)重點(diǎn)、內(nèi)涵、適用范圍等方面差異顯著，給規(guī)劃銜接造成一定困難^[18]。

二是在規(guī)劃年限上，各規(guī)劃的年限不一致，發(fā)展規(guī)劃的年限一般為5年，土地規(guī)劃為15年，而城市規(guī)劃一般在20年，楊鄭鑫等認(rèn)為，若要用年限較短的發(fā)展規(guī)劃指導(dǎo)土地規(guī)劃、城市規(guī)劃，存在前瞻性上的不足^[19]。同時(shí)，由于各規(guī)劃編制的基期年往往也不一致，造成相互之間難以協(xié)調(diào)。

三是在統(tǒng)計(jì)指標(biāo)上，如發(fā)展規(guī)劃中的指標(biāo)體系往往不直接涉及城市規(guī)劃和土地規(guī)劃的核心指標(biāo)，導(dǎo)致發(fā)展規(guī)劃對(duì)城市規(guī)劃和土地規(guī)劃的指導(dǎo)作用難以體現(xiàn)；城市規(guī)劃和土地規(guī)劃的核心依據(jù)，包括人口、規(guī)劃區(qū)范圍等通常由各部門(mén)自行確定，在統(tǒng)計(jì)口徑上不一致^[20]。

四是在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)上，王國(guó)恩等指出，土地規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來(lái)源于實(shí)地調(diào)查與遙感影像；城鄉(xiāng)規(guī)劃主要運(yùn)用城建部門(mén)的統(tǒng)計(jì)資料作為依據(jù)；主體功能區(qū)劃的數(shù)據(jù)則主要來(lái)源于統(tǒng)計(jì)年鑒、統(tǒng)計(jì)公報(bào)及遙感影像^[21]?；A(chǔ)數(shù)據(jù)來(lái)源的不同必然導(dǎo)致規(guī)劃銜接的難度加大。

五是在坐標(biāo)尺度上，姜瑞認(rèn)為，現(xiàn)行的土地規(guī)劃的坐標(biāo)體系一般采用西安80坐標(biāo)系，而城市規(guī)劃采用地方坐標(biāo)系，不同的坐標(biāo)系之間具有不同的尺度和精確度，使得規(guī)劃間銜接困難^[22]。

六是測(cè)算方法上，蔡云楠指出，土地規(guī)劃主要采用“以供定需”的方法，通過(guò)上級(jí)的指標(biāo)分解確定建設(shè)用地規(guī)模；城市規(guī)劃在供地規(guī)模上則是“以需定供”，即通過(guò)預(yù)測(cè)人口數(shù)量，結(jié)合人均指標(biāo)來(lái)確定建設(shè)用地規(guī)模，由于采用不同的測(cè)算模型和方法，規(guī)劃結(jié)果上存在很大差異^[23]。

4“多規(guī)合一”問(wèn)題產(chǎn)生的原因

有關(guān)“多規(guī)合一”問(wèn)題的原因，目前的研究集中在條塊分割的政府部門(mén)博弈上。

從橫向上看，姚佳等認(rèn)為，多規(guī)沖突的根源在于政府部門(mén)編制規(guī)劃時(shí)只考慮本部門(mén)本行業(yè)的利益，忽視了其他部門(mén)的用地需求，導(dǎo)致規(guī)劃無(wú)法銜接乃至沖突，規(guī)劃用地在空間上出現(xiàn)重疊^[24]。張安錄認(rèn)為，除部門(mén)利益分割外，官員晉升和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致現(xiàn)有規(guī)劃體系只注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市擴(kuò)張，忽視農(nóng)村發(fā)展和環(huán)境保護(hù)，土地規(guī)劃和城市規(guī)劃難以約束地方發(fā)展沖動(dòng)，各類(lèi)規(guī)劃缺少地方特色^[25]。謝英挺也認(rèn)為，我國(guó)各類(lèi)規(guī)劃的法律依據(jù)互相沖突；規(guī)劃部門(mén)職權(quán)交叉重疊、規(guī)劃審批手續(xù)繁瑣，導(dǎo)致規(guī)劃間的沖突難以化解^[26]。

縱向上看，馮廣京等指出，“多規(guī)難融”的制度根源在于中央和地方的利益博弈^[5]。高雅認(rèn)為，在分稅制造成的央地博弈過(guò)程中，為實(shí)現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，土地規(guī)劃和城市規(guī)劃的控制性指標(biāo)被突破是必然事件^[17]。王吉勇分析了分權(quán)化影響下的深圳新區(qū)設(shè)立和發(fā)展的歷程，認(rèn)為中央和地方博弈的一個(gè)表現(xiàn)就是國(guó)家通過(guò)各類(lèi)宏觀規(guī)劃以撤縣設(shè)區(qū)（市）等形式對(duì)行政區(qū)劃進(jìn)行引導(dǎo)或變更^[27]。

也有學(xué)者從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)資源配置角度進(jìn)行相關(guān)研究。杜澍指出，雖然政府部門(mén)之間的利益博弈、央地矛盾對(duì)規(guī)劃協(xié)調(diào)的影響很大，但多規(guī)沖突的根源還是在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和有限的土地供給之間的矛盾，在不改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的前提下，多規(guī)間的沖突將難以消除^[16]。郭耀武則從市場(chǎng)與計(jì)劃的角度出發(fā)，認(rèn)為除了管理體制的因素外，自上而下分解式的剛性土地供給與彈性的土地市場(chǎng)需求相脫節(jié)，是地方層面多規(guī)失衡的根本原因^[14]。

此外，一些地方出現(xiàn)黨政“一把手”規(guī)劃專(zhuān)權(quán)，相關(guān)法律對(duì)規(guī)劃銜接與協(xié)調(diào)的機(jī)制過(guò)于薄弱，規(guī)劃思維、技術(shù)與方法的固化和僵化等也被認(rèn)為是我國(guó)各類(lèi)規(guī)劃越位、缺位、錯(cuò)位的重要原因^[7,20,28]。

5 國(guó)內(nèi)外“多規(guī)合一”的探索與經(jīng)驗(yàn)

5.1 國(guó)外空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)研究

國(guó)外的空間規(guī)劃體系可分為兩類(lèi)，一是單一型空間規(guī)劃體系，即同一層級(jí)以一個(gè)綜合性空間規(guī)劃為主，其他專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃相配合^[29]；另一類(lèi)是多規(guī)并行的空間規(guī)劃體系，即同一層級(jí)存在多個(gè)并列的空間規(guī)劃。

德國(guó)的單一型空間規(guī)劃體系在規(guī)劃協(xié)調(diào)的特點(diǎn)包括：同一層級(jí)上以綜合性規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，協(xié)調(diào)各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃；各層級(jí)的空間規(guī)劃在結(jié)合整體情況和自身特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，做好對(duì)上級(jí)規(guī)劃的銜接和對(duì)下級(jí)規(guī)劃的協(xié)調(diào)；各級(jí)規(guī)劃都有正式的法律法規(guī)和非正式的規(guī)則相配套^[30]。英國(guó)空間規(guī)劃體系的協(xié)調(diào)方式包括：國(guó)家、地區(qū)和郡級(jí)的三級(jí)規(guī)劃體系，分別以“全國(guó)發(fā)展規(guī)劃”、“結(jié)構(gòu)規(guī)劃”、“地方規(guī)劃”為主導(dǎo)；國(guó)家級(jí)規(guī)劃側(cè)重國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略，郡級(jí)規(guī)劃是對(duì)國(guó)家級(jí)規(guī)劃的細(xì)化，地方規(guī)劃側(cè)重對(duì)具體開(kāi)發(fā)活動(dòng)的引導(dǎo)和落實(shí)；中央政府各部門(mén)為地方制定規(guī)劃方針；制定完善的規(guī)劃編制、審批和實(shí)施的法律體系^[29,31]。新加坡的規(guī)劃體系包括作為城市發(fā)展長(zhǎng)期目標(biāo)和原則的概念規(guī)劃，以及根據(jù)各區(qū)特點(diǎn)實(shí)行的開(kāi)發(fā)控制的總體規(guī)劃^[32]。其兩級(jí)規(guī)劃的協(xié)調(diào)包括：一是明確了概念規(guī)劃對(duì)總體規(guī)劃的指導(dǎo)地位；二是規(guī)劃編制、審批和管理職能交由單一部門(mén)全權(quán)負(fù)責(zé)；三是在規(guī)劃制定過(guò)程中主管部門(mén)和其他部門(mén)的充分討論與合作，以平衡各方利益^[26,33]。

除了上述的單一型的規(guī)劃為主的國(guó)家，還有以日本為代表的多規(guī)并行的國(guó)家。日本有兩個(gè)相互平行的空間規(guī)劃體系：國(guó)土規(guī)劃和國(guó)土利用規(guī)劃。國(guó)土規(guī)劃側(cè)重合理開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)國(guó)土資源，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，作為各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制的依據(jù)；國(guó)土利用規(guī)劃則是確定國(guó)土利用的基本方針、各類(lèi)用地的規(guī)模目標(biāo)及應(yīng)采取的措施，兩規(guī)之間的分工明確，各司其職^[29,34]。

上述國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，不論是哪種空間規(guī)劃體系，只要能做到各規(guī)劃之間分工明確，層次合理，加上完善的規(guī)劃法律體系和配套的執(zhí)行政策，就可以實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃體系的協(xié)調(diào)。

5.2 國(guó)內(nèi)“多規(guī)合一”探索

當(dāng)前國(guó)內(nèi)對(duì)“多規(guī)合一”的探索也積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，可分為行政改革和技術(shù)整合兩方面。

行政改革一方面是部門(mén)合并，如上海的主要做法是：將國(guó)土和建設(shè)部門(mén)的機(jī)構(gòu)整合，建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地“一張圖”的管理流程和統(tǒng)一的審批平臺(tái)，解決建設(shè)與國(guó)土部門(mén)長(zhǎng)期的部門(mén)分立、各自為政的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)劃和城市規(guī)劃的“兩規(guī)合一”^[35]。行政改革的另一方面是進(jìn)行職能整合，以云浮為代表：云浮通過(guò)整合原有各部門(mén)的規(guī)劃編制和審批職能，成立規(guī)劃審批委員會(huì)、規(guī)劃編制委員會(huì)和統(tǒng)一信息平臺(tái)，構(gòu)建“一套規(guī)劃，統(tǒng)一編制，統(tǒng)一平臺(tái)，分頭實(shí)施”的“三規(guī)融合”的規(guī)劃編制和管理體系^[36]。

在技術(shù)整合方面，如廣州的試點(diǎn)中，就注重基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)口徑、規(guī)劃的發(fā)展方向和布局、用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)指標(biāo)的銜接和一致^[21]。浙江的試點(diǎn)則強(qiáng)調(diào)了“多規(guī)合一”接口設(shè)計(jì)要采用統(tǒng)一來(lái)源和口徑的基礎(chǔ)資料與數(shù)據(jù)，對(duì)接用地分類(lèi)體系和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一技術(shù)方法和路線，夯實(shí)規(guī)劃銜接的技術(shù)基礎(chǔ)^[20]。

廈門(mén)“多規(guī)合一”的綜合改革模式目前走在國(guó)內(nèi)前列，其主要經(jīng)驗(yàn)包括：一是制定具有高度共識(shí)《美麗廈門(mén)戰(zhàn)略規(guī)劃》作為“多規(guī)融合”的前提；二是構(gòu)建了統(tǒng)一的城市空間規(guī)劃體系，統(tǒng)籌各類(lèi)規(guī)劃；三是推動(dòng)了規(guī)劃審批制度改革，建立統(tǒng)一的審批平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)并聯(lián)審批；四是黨政領(lǐng)導(dǎo)高度重視，建立高位協(xié)調(diào)機(jī)制，同步推行橫向協(xié)調(diào)和縱向聯(lián)動(dòng)^[37]。

對(duì)于國(guó)內(nèi)“多規(guī)合一”的探索，也有學(xué)者質(zhì)疑部分地方之所以有動(dòng)力推行“多規(guī)合一”，其目的是挖掘建設(shè)用地潛力指標(biāo)，把上級(jí)政府的相關(guān)審批權(quán)納入本級(jí)政府范圍，以實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政^[13,14]。謝英挺認(rèn)為，“多規(guī)合一”試點(diǎn)的成功與否跟當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)重視密切相關(guān)，在現(xiàn)有政治法律體系架構(gòu)不改變的情況下，試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)?zāi)芊袢嫱菩猩写嬉蓡?wèn)^[26]。

6 “多規(guī)合一”的對(duì)策建議

關(guān)于“多規(guī)合一”的對(duì)策建議，集中在規(guī)劃理念、法律制度、管理體制、協(xié)調(diào)方式、技術(shù)手段等方面。

6.1 規(guī)劃理念

規(guī)劃理念是各類(lèi)規(guī)劃編制的基礎(chǔ)，決定了規(guī)劃的實(shí)施前景。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，規(guī)劃理念逐漸由強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和技術(shù)理性轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展和人文關(guān)懷；為實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的目標(biāo)，規(guī)劃理念的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新顯得極為重要。王凱強(qiáng)調(diào)規(guī)劃不一定代表計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的規(guī)劃更體現(xiàn)了國(guó)家的戰(zhàn)略意圖，在經(jīng)濟(jì)全球化的時(shí)代需要改變傳統(tǒng)的規(guī)劃理念^[38]。徐振強(qiáng)等提出要以可持續(xù)發(fā)展的理念指導(dǎo)規(guī)劃編制，以實(shí)現(xiàn)空間資源的優(yōu)化配置^[39]。林堅(jiān)認(rèn)為空間規(guī)劃要統(tǒng)一價(jià)值觀，保障“三生”空間，注重實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀^[18]。韓青等也強(qiáng)調(diào)了各類(lèi)規(guī)劃要以資源環(huán)境承載能力為前提，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與資源、生態(tài)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展^[40]。此外，規(guī)劃編制過(guò)程中應(yīng)強(qiáng)調(diào)公眾參與的理念，吸引多元主體廣泛參與，賦予公民規(guī)劃知情權(quán)，保證各方利益^[41,42]。

6.2 法律制度

郭耀武等認(rèn)為，解決“多規(guī)合一”的問(wèn)題首先要完善現(xiàn)有的法律體系，明確各規(guī)劃的法律地位，確定誰(shuí)為主導(dǎo)，誰(shuí)為補(bǔ)充；并說(shuō)明各規(guī)劃的剛性和彈性，保證規(guī)劃間的平衡協(xié)作關(guān)系^[14]。謝英挺等在借鑒相關(guān)國(guó)家空間規(guī)劃法律的基礎(chǔ)上提出，可根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的規(guī)劃體系，制定《空間規(guī)劃法》，修改《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》等相關(guān)法規(guī)，在法律層面保障規(guī)劃體系的協(xié)調(diào)^[26]。王向東等提出了更加詳細(xì)的規(guī)劃法律體系構(gòu)想：明確各規(guī)劃的法律性質(zhì)、法律地位、相互關(guān)系、規(guī)劃的編制審批程序、規(guī)劃調(diào)整辦法、總體規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的權(quán)責(zé)范圍等^[15]。宋拾平指出，完善的規(guī)劃法律體系包括基本法、配套法和專(zhuān)項(xiàng)法相配套，國(guó)家立法與地方立法相配套，行政管理法規(guī)與專(zhuān)業(yè)技術(shù)規(guī)范相配套，以此保證規(guī)劃的嚴(yán)肅性^[43]。

6.3 管理體制

如前所述，目前“多規(guī)難融”的根源在于條塊分割的規(guī)劃管理體制，因此要想實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，必須對(duì)其進(jìn)行改革。蘇文松等提出，可試點(diǎn)多部門(mén)的并聯(lián)工作機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制實(shí)施過(guò)程中的部門(mén)管理和溝通的協(xié)調(diào)；同時(shí)建立統(tǒng)一的規(guī)劃編制和審批流程，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的有效銜接^[39]。薛富智認(rèn)為，可通過(guò)“高層級(jí)政府牽頭→多部門(mén)聯(lián)席會(huì)議→常務(wù)會(huì)議決策→部門(mén)分解實(shí)施任務(wù)”的工作機(jī)制實(shí)現(xiàn)規(guī)劃內(nèi)容的充分協(xié)調(diào)^[44]。王偉進(jìn)一步提出，要進(jìn)行政府部門(mén)改革和整合，明確中央和地方的事權(quán)，由一個(gè)部門(mén)編制綜合性空間規(guī)劃，合理安排空間布局，中央向地方簡(jiǎn)政放權(quán)，提高行政效率^[26]。朱健總結(jié)了規(guī)劃管理體制改革的三個(gè)方向：一是由政府主要領(lǐng)導(dǎo)出面成立“多規(guī)合一”工作領(lǐng)導(dǎo)小組；二是成立具有綜合規(guī)劃編制權(quán)限的規(guī)劃編制委員會(huì)；三是進(jìn)行“大部制”行政改革，實(shí)現(xiàn)部門(mén)和職能的精簡(jiǎn)合并^[8]。

6.4 協(xié)調(diào)方式

目前的“多規(guī)合一”主要還是強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的銜接，而非編制單一的綜合性規(guī)劃。從協(xié)調(diào)的方向上看，首先要目標(biāo)明確，蔡云楠提出“發(fā)展規(guī)劃定目標(biāo)，土地規(guī)劃定規(guī)模，城市規(guī)劃定布局，主體功能區(qū)規(guī)劃定政策”的思路，各規(guī)劃目標(biāo)相互協(xié)調(diào)，各有側(cè)重，避免沖突^[23]。其次，要理順規(guī)劃之間的層次關(guān)系，確立統(tǒng)籌性規(guī)劃，其他規(guī)劃按照層級(jí)關(guān)系來(lái)和統(tǒng)籌性規(guī)劃銜接。王向東，沈遲等認(rèn)為，在目前的規(guī)劃類(lèi)型中，由發(fā)展規(guī)劃或土地利用總體規(guī)劃作為統(tǒng)籌性規(guī)劃比較合適^[15,20]。第三，協(xié)調(diào)規(guī)劃體系各階段的關(guān)系，通過(guò)建立“年度實(shí)施計(jì)劃—近期五年規(guī)劃—中長(zhǎng)期規(guī)劃—遠(yuǎn)景規(guī)劃”的思路，堅(jiān)持分階段銜接^[19,40]。

6.5 技術(shù)手段

技術(shù)手段上的統(tǒng)一是規(guī)劃融合的基礎(chǔ)，只有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)才能統(tǒng)一內(nèi)容和表達(dá)，形成統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系^[45]。魏廣君總結(jié)了規(guī)劃技術(shù)手段協(xié)調(diào)的內(nèi)容，包括規(guī)劃期限、標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)、數(shù)據(jù)信息、統(tǒng)計(jì)規(guī)范、輔助技術(shù)等方面^[46]。何子張指出可構(gòu)建統(tǒng)一的空間規(guī)劃信息和業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃信息的互聯(lián)互通，提升審批效率和規(guī)劃的透明度^[47]。梁秋月建議各類(lèi)空間規(guī)劃中的用地分類(lèi)在宏觀尺度上與土地利用總體規(guī)劃銜接，在小尺度空間上跟城市建設(shè)用地分類(lèi)銜接，并細(xì)化鄉(xiāng)村用地分類(lèi)^[48]。在各類(lèi)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)上，秦淑榮建議對(duì)人口和用地規(guī)模、經(jīng)濟(jì)總量等關(guān)鍵性指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)和測(cè)算上，要規(guī)定采用統(tǒng)一的口徑和方法，并通過(guò)3S技術(shù)建立統(tǒng)一的平臺(tái)和系統(tǒng)，將相關(guān)內(nèi)容融為一體，統(tǒng)一管理^[49]。

7 研究展望

綜觀已有研究，目前對(duì)“多規(guī)合一”的討論主題已經(jīng)相當(dāng)廣泛，但隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)規(guī)劃體系的要求也越來(lái)越高，后續(xù)研究要在以下方面加強(qiáng)探索：

一是對(duì)規(guī)劃體系的認(rèn)知。目前的研究主要集中在發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃三方面，對(duì)于其他規(guī)劃在整個(gè)體系中的作用和地位討論較少。長(zhǎng)期以來(lái)，環(huán)保規(guī)劃在整個(gè)規(guī)劃體系中處于附屬地位，其指導(dǎo)性和約束性均很弱；但隨著近年來(lái)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益突出，環(huán)保規(guī)劃的重要性也日益凸顯，如何提升其在規(guī)劃體系中的地位，增強(qiáng)其約束力，和其他規(guī)劃有效銜接，指導(dǎo)各類(lèi)資源開(kāi)發(fā)和建設(shè)活動(dòng)是一個(gè)重要的課題。同時(shí)，十三五規(guī)劃建議中，提出以主體功能區(qū)規(guī)劃來(lái)統(tǒng)籌各類(lèi)空間規(guī)劃；但主體功能區(qū)規(guī)劃作為一種大尺度的規(guī)劃，目前主要關(guān)注國(guó)家和省級(jí)層面，對(duì)市縣以下層面的具體操作缺乏指導(dǎo)性^[15]；因此，如何利用主體功能區(qū)規(guī)劃來(lái)協(xié)調(diào)整個(gè)規(guī)劃體系也是今后研究的重要方向。此外，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)如火如荼的背景下，鄉(xiāng)村空間資源的利用也應(yīng)得到足夠重視。因此除了城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的各類(lèi)規(guī)劃的協(xié)調(diào)外，如何將鄉(xiāng)村規(guī)劃納入規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村空間資源的有序開(kāi)發(fā)和合理利用也是有待研究的課題?？傊?，我們需要拓展對(duì)空間規(guī)劃體系的認(rèn)知，推進(jìn)各類(lèi)規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二是“多規(guī)合一”的管理模式。雖然現(xiàn)有的規(guī)劃管理模式受到各方批評(píng)，但對(duì)“多規(guī)合一”后的管理方案選擇上還存在爭(zhēng)議。從橫向上看，規(guī)劃管理是維持分散管理、加強(qiáng)協(xié)調(diào)，抑或徹底整合、收歸單一部門(mén)管理，各方的觀點(diǎn)爭(zhēng)執(zhí)不下；縱向上看，是選擇垂直管理還是縱向分權(quán)，也是眾說(shuō)紛紜。針對(duì)“多規(guī)合一”的管理模式，首先要明確“誰(shuí)來(lái)管”，即涉及哪些管理部門(mén)，其職能分別是什么；其次要明確“管什么”，即需要整合或協(xié)調(diào)的規(guī)劃有哪些；然后要明確怎么管，即管理的流程如何、采用哪些方法手段等。在這一基礎(chǔ)上，可借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)從成本—效益的角度出發(fā)，綜合分析各種模式的優(yōu)缺點(diǎn)，選取適合我國(guó)國(guó)情的方案。此外，在我國(guó)當(dāng)前推行簡(jiǎn)政放權(quán)的背景下，思考如何通過(guò)“多規(guī)合一”推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、精簡(jiǎn)規(guī)劃審批事項(xiàng)和流程、明確政府行為和市場(chǎng)行為的界限，提升規(guī)劃部門(mén)的管理水平也具有重要意義。

三是對(duì)相關(guān)法律制度的完善。已有研究大多認(rèn)為需要完善規(guī)劃法律制度，但多數(shù)建議提出要全面修編現(xiàn)有規(guī)劃法律體系，短期內(nèi)可操作性不強(qiáng)。在現(xiàn)有的規(guī)劃法律中，也有關(guān)于各規(guī)劃相互銜接的規(guī)定，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中規(guī)定城市規(guī)劃的編制要依據(jù)發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用規(guī)劃相銜。因此，針對(duì)“多規(guī)合一”法律體系的完善，一是針對(duì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀和實(shí)際需要及時(shí)修訂相應(yīng)的法律法規(guī)；二是思考如何制定相應(yīng)的配套措施，保證“多規(guī)合一”的順利實(shí)施；三是對(duì)于目前尚未有規(guī)定的，可以考慮制定相關(guān)的規(guī)劃法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的銜接或融合。同時(shí)，針對(duì)現(xiàn)有法律制度中存在的公共利益界定不清、規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督不足、法律救濟(jì)不到位等問(wèn)題，應(yīng)在“多規(guī)合一”的法律制度中應(yīng)加以完善。尤其是加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督，以保證“多規(guī)合一”的權(quán)威性；完善規(guī)劃的救濟(jì)途徑，保障“多規(guī)合一”過(guò)程中的公民的合法權(quán)益。

四是“多規(guī)合一”的實(shí)踐。雖然試點(diǎn)地區(qū)在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、信息平臺(tái)等技術(shù)層面的整合已經(jīng)較為深入，但對(duì)如何轉(zhuǎn)變規(guī)劃理念、改革規(guī)劃管理體制和建立相關(guān)規(guī)章制度等更為關(guān)鍵的問(wèn)題較少涉及，因此后續(xù)應(yīng)加強(qiáng)這些方面的探索。另外，四部委的試點(diǎn)通知中要求探索可復(fù)制可推廣的“多規(guī)合一”方案。但是，不同地區(qū)的外部條件如經(jīng)濟(jì)水平、城鎮(zhèn)化水平、居民的教育水平、法制化程度、政府官員的能力等，是否會(huì)對(duì)“多規(guī)合一”試點(diǎn)產(chǎn)生影響以及有多大程度的影響，目前的研究尚未涉及。針對(duì)我國(guó)復(fù)雜的自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，各地試點(diǎn)應(yīng)結(jié)合其自然條件、發(fā)展水平和實(shí)際需求，探索差別化的“多規(guī)合一”路徑，在總結(jié)出切實(shí)可行的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上再向全國(guó)推廣。