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國(guó)土空間規(guī)劃的10個(gè)重大問(wèn)題

時(shí)間：2019-07-31 瀏覽量： 分享到：

空間規(guī)劃是對(duì)未來(lái)空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的預(yù)期謀劃，本質(zhì)上是未來(lái)的預(yù)期和目標(biāo)導(dǎo)向，能否有“前瞻性”，就成為規(guī)劃是否能成功的關(guān)鍵；同時(shí)，空間規(guī)劃是問(wèn)題導(dǎo)向的，是一種時(shí)空策略應(yīng)對(duì)，其重要內(nèi)容就是補(bǔ)短板、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)空間資源的優(yōu)化配置，它需要尊重空間發(fā)展規(guī)律，尊重自然、歷史和實(shí)踐，“科學(xué)性”是其內(nèi)生要求和“正道”；而且，空間規(guī)劃是運(yùn)行導(dǎo)向的，是面向?qū)嵤┑模敲嫦蚪?jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)保護(hù)主戰(zhàn)場(chǎng)，所謂“三分規(guī)劃，七分實(shí)施”，說(shuō)的就是實(shí)施比規(guī)劃本身更重要，也更困難。否則，規(guī)劃就容易淪為“紙上畫(huà)畫(huà)，墻上掛掛”。

可見(jiàn)，空間規(guī)劃的“操作性”是其題中之義。只有遵循前瞻性、科學(xué)性和操作性的邏輯，空間規(guī)劃才能管用、適用和好用，才能達(dá)到完善空間秩序、提高空間效能的目標(biāo)。然而，面對(duì)未來(lái)空間發(fā)展的如此不確定性和可變性，空間規(guī)劃如何實(shí)現(xiàn)前瞻性？面對(duì)空間系統(tǒng)的如此復(fù)雜性和未知性，空間規(guī)劃如何實(shí)現(xiàn)科學(xué)性？面對(duì)空間主體利益和期望的如此多樣性和自利性，空間規(guī)劃如何實(shí)現(xiàn)操作性？這是空間規(guī)劃的魅力所在和有趣領(lǐng)域，也是空間規(guī)劃面臨的未解課題和重大挑戰(zhàn)。

就開(kāi)展空間規(guī)劃的實(shí)踐情況來(lái)看，按照前瞻性、科學(xué)性和操作性的準(zhǔn)則，以下各項(xiàng)重大問(wèn)題都是對(duì)政府主管部門(mén)和規(guī)劃師智慧的考驗(yàn)：

1) 如何建構(gòu)理論和范式？

如何準(zhǔn)確把握規(guī)劃的時(shí)空性和時(shí)代性；如何建構(gòu)新時(shí)代空間規(guī)劃的理論邏輯、技術(shù)方法和法律支撐體系；如何摒棄路徑依賴，重構(gòu)符合時(shí)代發(fā)展需要的空間規(guī)劃新體系和新范式。如何尋找人與自然共生的新路徑，始終站位整體發(fā)展和人的需要，建設(shè)山水林田湖草生命共同體，推動(dòng)高質(zhì)量生產(chǎn)和高品質(zhì)生活。簡(jiǎn)言之，新時(shí)代如何有新規(guī)劃。

2) 如何劃定生態(tài)紅線？

生態(tài)系統(tǒng)具有整體性，影響生態(tài)系統(tǒng)功能和生物多樣性的重要因素是其整體性受到破壞?？臻g規(guī)劃中的生態(tài)紅線劃定，如果沒(méi)有充分考慮連通過(guò)程，就很容易破壞景觀的網(wǎng)絡(luò)格局，而影響結(jié)點(diǎn)的可接近性，影響物種流能迅速?gòu)脑催_(dá)到匯，增加了路途過(guò)程中能量的消耗，提升了捕食者襲擾的概率，從而造成“生物孤島”，影響生物的多樣性。由于自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)紅線區(qū)、孤立雨林或高山、湖泊、戈壁、沙漠山地、孤立雨林甚至人類社會(huì)包圍下的小塊自然棲息地的物種數(shù)量狀況等都可當(dāng)作類似的島嶼，如何保障生態(tài)系統(tǒng)的完整性，如何提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，如何才能不會(huì)造成“生態(tài)孤島”。

3) 如何劃定城市開(kāi)發(fā)邊界？

城市開(kāi)發(fā)邊界劃定是空間規(guī)劃的重要內(nèi)容之一。如果開(kāi)發(fā)邊界劃得太大，失去控制意義；如果開(kāi)發(fā)邊界劃得太小，一方面會(huì)影響發(fā)展，另一方面還可能會(huì)刺激房?jī)r(jià)，如何做到“適度”？住建部門(mén)在城市規(guī)劃時(shí)曾劃定“三區(qū)四線”，國(guó)土部門(mén)在土地規(guī)劃時(shí)也曾劃定“三界四區(qū)”，這些都是事實(shí)上的城市開(kāi)發(fā)邊界。但是，這些城市規(guī)劃邊界在實(shí)踐中都并未取得預(yù)期效果，新的城市開(kāi)發(fā)邊界劃定如何創(chuàng)新、如何完善、如何實(shí)施。

4) 如何劃定永久基本農(nóng)田？

永久基本農(nóng)田劃定是落實(shí)國(guó)家耕地保護(hù)戰(zhàn)略的重要舉措，也是空間規(guī)劃的重要內(nèi)容之一。2016年1月8日，國(guó)土資源部辦公廳和農(nóng)業(yè)部辦公廳聯(lián)合印發(fā)?重點(diǎn)城市周邊永久基本農(nóng)田劃定任務(wù)論證審核工作方案?，指導(dǎo)并規(guī)范城市周邊永久基本農(nóng)田劃定任務(wù)論證審核工作，確保將城市周邊現(xiàn)有易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田，數(shù)量、質(zhì)量、形態(tài)達(dá)到規(guī)定要求。2016年8月4日，國(guó)土資源部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布?關(guān)于全面劃定永久基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)的通知?，對(duì)全面完成永久基本農(nóng)田劃定工作和加強(qiáng)特殊保護(hù)進(jìn)行部署。再次強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)是將城鎮(zhèn)周邊、交通沿線現(xiàn)有易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田。城市周邊和交通沿線地區(qū)，是國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)矛盾的集中區(qū)和主戰(zhàn)場(chǎng)，如何做到既保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地又不影響城市建設(shè)，或者說(shuō)又遵循城市建設(shè)擴(kuò)張的基本規(guī)律，是對(duì)智慧和技巧的多重挑戰(zhàn)。

5) 如何走進(jìn)存量時(shí)代？

如果中國(guó)人口高峰值不會(huì)超過(guò)15億，則2015年人均存量城鄉(xiāng)建設(shè)用地已經(jīng)高達(dá)204平方米。其中，人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積東部最小為196.01平方米/人，東北部最大為304.42平方米/人，中部為224.02平方米/人、西部為37.85平方米/人居中，內(nèi)蒙古最高，達(dá)到521.33平方米/人。如何盤(pán)活存量，如何減少增量但又不影響發(fā)展，后一問(wèn)題在中西部尤其突出。這些地區(qū)資本短缺，按照土地與資本的替代規(guī)律，需要以土地替代資本，但恰恰是這些地區(qū)的土地存量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

6) 如何應(yīng)對(duì)城市收縮？

改革開(kāi)放以來(lái)，在不到40年時(shí)間里，中國(guó)城鎮(zhèn)化率提高了41個(gè)百分點(diǎn)，平均每年增1個(gè)百分點(diǎn)。過(guò)去，城鎮(zhèn)化的發(fā)展不僅速度快，而且規(guī)模很大。全國(guó)每年有1000多萬(wàn)人口進(jìn)入城市，全球超1000萬(wàn)人口的國(guó)家占少數(shù)，這相當(dāng)于一年一個(gè)中型國(guó)家人口進(jìn)入城市?？墒牵鞘型艘粯?，也有生老病死，也有其自身發(fā)展的規(guī)律。研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)有三分之一的國(guó)土人口密度在下降，或者是說(shuō)有10000多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處的人口2000~2010年在流失。在廣大城市中，2000~2010年有180個(gè)城市的人口在流失(龍瀛等，2015) ?！俺鞘惺湛s”并不是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的反常現(xiàn)象，而是從工業(yè)化向信息化轉(zhuǎn)變過(guò)程中形成的新趨勢(shì)。面對(duì)這種城市收縮的新趨勢(shì)，面對(duì)不同收縮城市具有很不同的結(jié)構(gòu)和內(nèi)涵，空間規(guī)劃如何應(yīng)對(duì)？

7) 如何確定空間規(guī)模和結(jié)構(gòu)？

空間規(guī)劃是為人服務(wù)的，因而空間規(guī)劃一直以來(lái)都是以人口預(yù)測(cè)作為主線和方法論的。通常的做法是，按照人口的結(jié)構(gòu)和規(guī)模來(lái)確定用地規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施配置?？墒牵趶?fù)雜環(huán)境下，一個(gè)區(qū)域或城市的人口，每時(shí)每刻都處在變動(dòng)之中，具有很大的不確定性。不讓外來(lái)人口進(jìn)入?yún)^(qū)域或城市，在短時(shí)間內(nèi)可能有一定效果，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，不僅違背市場(chǎng)規(guī)律，而且在市場(chǎng)結(jié)構(gòu)條件下也是很難實(shí)現(xiàn)的；不讓城市人口流出去，這是難以控制的，就像“天要下雨，娘要嫁人”一樣。以北京為例，1982年城市規(guī)劃2000年人口為1000萬(wàn)，實(shí)際人口1400萬(wàn)；1993年城市規(guī)劃2010年人口為1250萬(wàn)，實(shí)際人口為2000萬(wàn)；2004年城市規(guī)劃2020年人口為1800萬(wàn)，實(shí)際人口將會(huì)超過(guò)2500萬(wàn)，甚至突破3000萬(wàn)。那么未來(lái)空間規(guī)劃，以何種依據(jù)確定城市的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，以何種依據(jù)配置基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施。

8) 如何進(jìn)行“雙評(píng)價(jià)”？

從一般意義上的理論邏輯來(lái)看，就國(guó)土空間規(guī)劃的結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化而言，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的適宜性評(píng)價(jià)和資源環(huán)境的承載力評(píng)價(jià)(簡(jiǎn)稱“雙評(píng)價(jià)”) 應(yīng)該是其主要依據(jù)，國(guó)家有關(guān)文件中也做了明確的闡述和規(guī)定。但是，當(dāng)下有關(guān)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)和資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)的概念內(nèi)涵、理論邏輯等基礎(chǔ)性問(wèn)題，并未形成最基本的共識(shí)，在相關(guān)學(xué)科里也尚未找到基本公認(rèn)的科學(xué)測(cè)度方法。事實(shí)上，絕大多數(shù)國(guó)土空間都具有多宜性，尤其是在微觀尺度上，既可以發(fā)展農(nóng)業(yè)，也可以做城鎮(zhèn)建設(shè)，更可以做生態(tài)保護(hù)，而且會(huì)隨著市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、社會(huì)需求和環(huán)境條件的改變而改變。資源環(huán)境承載力存在的前提條件，是假設(shè)存在一個(gè)封閉的系統(tǒng)和固定的空間場(chǎng)景，但在全球化的條件下，任何一個(gè)區(qū)域或者城市都是一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)，都在不斷地跟外界進(jìn)行物質(zhì)、信息和能量的交換，任何封閉和靜態(tài)的思維，都是違背當(dāng)代空間存在邏輯的。當(dāng)下各地都在探索“雙評(píng)價(jià)”，并將其作為國(guó)土空間規(guī)劃的主要依據(jù)，在一定程度上是有其合理性的。

但多數(shù)地區(qū)的探索以“工具理性”為主導(dǎo)，對(duì)概念內(nèi)涵和理論邏輯等基礎(chǔ)問(wèn)題缺乏深度研究，也未深入研究“雙評(píng)價(jià)”的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、發(fā)生機(jī)制以及不同影響因素的作用機(jī)理，限制或約束要素與空間開(kāi)發(fā)利用間的耦合關(guān)系更未建立。因此，實(shí)踐中的“雙評(píng)價(jià)”，主觀性和隨意性較強(qiáng)，統(tǒng)一性和可重復(fù)性較差。如何建構(gòu)“雙評(píng)價(jià)”比較完整的理論框架和評(píng)價(jià)體系，充分論證“雙評(píng)價(jià)”的必要性、可行性和科學(xué)性，改進(jìn)“雙評(píng)價(jià)”框架和相關(guān)計(jì)算方法，改進(jìn)“雙評(píng)價(jià)”類型和等級(jí)劃分方案，推動(dòng)“雙評(píng)價(jià)”與空間管制、空間治理相結(jié)合，未來(lái)還任重而道遠(yuǎn)。

9) 如何促進(jìn)鄉(xiāng)村振興？

促進(jìn)鄉(xiāng)村振興是國(guó)家的重大戰(zhàn)略，也是空間規(guī)劃的歷史任務(wù)和時(shí)代責(zé)任。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)我國(guó)空間規(guī)劃的發(fā)展，主要集中在城市，20世紀(jì)90年代以后也開(kāi)始重視耕地保護(hù)，但總體上對(duì)廣大鄉(xiāng)村缺少系統(tǒng)研究。我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)地域遼闊，各地自然地理基礎(chǔ)、區(qū)位條件、資源稟賦、人口結(jié)構(gòu)、人文傳統(tǒng)、發(fā)展水平等都有很大差別，必須重視地域類型的多樣性和差別化，依據(jù)自身?xiàng)l件探索適宜的實(shí)現(xiàn)形式，分類推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，才能取得預(yù)期效果。當(dāng)前和未來(lái)很長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，如何尊重鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律優(yōu)化鄉(xiāng)村居民點(diǎn)的空間結(jié)構(gòu)和布局，如何盤(pán)活人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地超過(guò)300平方米的潛力，如何激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的活力和潛力，如何將短期收益和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展相結(jié)合，如何布局鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)和新型業(yè)態(tài)，如何保護(hù)修復(fù)鄉(xiāng)村的生態(tài)和復(fù)興鄉(xiāng)村的文化，如何使農(nóng)民有更多和更實(shí)在的獲得感，空間規(guī)劃可能還缺乏系統(tǒng)的思考，更毋庸說(shuō)操作方案。在很多情形下，逢規(guī)劃就離不開(kāi)農(nóng)家樂(lè)、全域旅游、電商平臺(tái)，逢規(guī)劃就離不開(kāi)統(tǒng)籌發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、持續(xù)發(fā)展等宏大敘事，這種模式化的規(guī)劃是無(wú)法促進(jìn)多樣性鄉(xiāng)村發(fā)展的。

10) 如何進(jìn)行更有效監(jiān)管？

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)一直都實(shí)行嚴(yán)格意義上的科層制管理，在這方面已經(jīng)建立了比較豐富的經(jīng)驗(yàn)。如果未來(lái)繼續(xù)可以施行這種嚴(yán)格意義上的科層制管理模式對(duì)空間規(guī)劃進(jìn)行監(jiān)管，應(yīng)該是輕車熟路的，也應(yīng)該不會(huì)面臨重大的挑戰(zhàn)。問(wèn)題是，社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入個(gè)人意識(shí)覺(jué)醒的多元化時(shí)代，社會(huì)治理主體也呈現(xiàn)多元化的特征，市場(chǎng)、政府與非政府力量相互制衡，開(kāi)始形成多元化的政治治理格局?？臻g規(guī)劃如何建構(gòu)適應(yīng)多元化時(shí)代的監(jiān)管模式和治理結(jié)構(gòu)，如何與社會(huì)多元主體進(jìn)行持續(xù)對(duì)話和協(xié)商，如何推動(dòng)民間監(jiān)管力量發(fā)展壯大，如何跳出“一放就亂，一收就死”的歷史怪圈，如何防止地方領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)過(guò)多、規(guī)劃調(diào)整頻繁，如何降低因部門(mén)利益邊界膨脹而導(dǎo)致的巨大交易費(fèi)用，如何理順縱向機(jī)會(huì)主義的多頭管理和橫向職能交叉的資源割據(jù)以及不同管理程序之間的相互沖突，如何建立更加科學(xué)的正面清單和負(fù)面清單，如何建立各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)責(zé)權(quán)利清晰對(duì)等、集權(quán)和分權(quán)相對(duì)平衡的制度體系，如何建立更加科學(xué)有效的現(xiàn)代監(jiān)管技術(shù)和監(jiān)管體系等，都還有待持續(xù)的改革創(chuàng)新和不懈努力。