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國(guó)土空間規(guī)劃的由來(lái)、使命和愿景是什么？

隨著《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》決定“組建自然資源部”，并賦予其“建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施”的重要職責(zé)，紛紛擾擾達(dá)數(shù)年之久的“多規(guī)合一”最終定于一尊——國(guó)土空間規(guī)劃。

  但對(duì)于這個(gè)連規(guī)劃界都感到陌生的詞匯，它從哪里來(lái)、又向哪里去？已有方案似未給出明確路徑，業(yè)內(nèi)一些人士為此憂心忡忡。

  筆者以為，國(guó)土空間規(guī)劃盡管是“舶來(lái)品”，但實(shí)踐和理論基礎(chǔ)都比較堅(jiān)實(shí)，改革前景值得期待，同時(shí)作為“多規(guī)合一”改革的重要成果，對(duì)其由來(lái)、使命和愿景確有進(jìn)一步辨明之必要。

  一、國(guó)土空間規(guī)劃的由來(lái)

  這一輪規(guī)劃體制改革具有鮮明的問(wèn)題導(dǎo)向。本來(lái)，空間規(guī)劃體制改革主要涉及土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，包括兩類規(guī)劃在功能、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施等方面的協(xié)調(diào)和整合，但改革的發(fā)起者卻不是兩類規(guī)劃的主管部門(mén)，而是發(fā)展改革部門(mén)；而改革動(dòng)因，也不僅僅是兩類規(guī)劃自身和相互間存在的問(wèn)題，而是有著更為深層、復(fù)雜的體制矛盾。

  2005年11月，《瞭望》雜志《規(guī)劃編制的“三國(guó)演義”》一文披露了當(dāng)事者的心跡。適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求，發(fā)展計(jì)劃經(jīng)歷了從減少計(jì)劃指標(biāo)到放棄指令性指標(biāo)、改為宏觀指導(dǎo)的變故。

  出于對(duì)發(fā)展計(jì)劃功能和作用日益式微的擔(dān)憂，從“十一五”開(kāi)始，在有關(guān)部門(mén)主導(dǎo)下，先是將五年計(jì)劃改為五年規(guī)劃，其后又在五年規(guī)劃中不斷增加空間內(nèi)容，“交通網(wǎng)絡(luò)、港口設(shè)施、環(huán)境生態(tài)、空間布局等區(qū)域性內(nèi)容和空間性內(nèi)容，越來(lái)越成為政府規(guī)劃的重點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的行為和布局問(wèn)題，必須和空間問(wèn)題結(jié)合起來(lái)，也就是說(shuō)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃必須落地”。

  為了實(shí)現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃“落地”的目的，“十一五”規(guī)劃把劃定“優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)”“重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)”“限制開(kāi)發(fā)區(qū)”和“禁止開(kāi)發(fā)區(qū)”等納入其中，并專門(mén)開(kāi)展了國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃，賦予其國(guó)家空間“戰(zhàn)略性、約束性、基礎(chǔ)性規(guī)劃”的地位和功能。

  但發(fā)展規(guī)劃“落地”卻不可避免地遇到與已有土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的關(guān)系問(wèn)題，主體功能分區(qū)作為空間管控的基本手段在土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃中也早不新鮮，因此，推動(dòng)“多規(guī)合一”就擺上了重要日程。

  而對(duì)于“多規(guī)合一”的理由，各方則理解不一。來(lái)自權(quán)威部門(mén)的觀點(diǎn)認(rèn)為，“城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等都帶有空間規(guī)劃性質(zhì)，但總體上還沒(méi)有完全脫離部門(mén)分割、指標(biāo)管理的特征，各類空間規(guī)劃還沒(méi)有真正落地，且各類規(guī)劃之間交叉重疊，都想當(dāng)‘老大’，沒(méi)有形成統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃體系”，因此，“要改革規(guī)劃體制，形成全國(guó)統(tǒng)一、定位清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃體系”（楊偉民，2013）。

  應(yīng)該說(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)空間規(guī)劃從發(fā)展計(jì)劃中分化出來(lái)并不斷加強(qiáng)，其積極意義是巨大的。特別是相關(guān)規(guī)劃競(jìng)相發(fā)展、功能互補(bǔ)、相互制衡，對(duì)保障國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了不可替代的重要作用。

  同時(shí)，我們也要全面地、動(dòng)態(tài)地認(rèn)識(shí)現(xiàn)行規(guī)劃體系存在的不足，如：規(guī)劃種類日益繁雜、相互掣肘，影響規(guī)劃運(yùn)行效率；規(guī)劃層級(jí)日益增多、事權(quán)錯(cuò)配，影響空間政策的統(tǒng)一性和有效性；規(guī)劃決策部門(mén)色彩濃厚、領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)過(guò)多，影響規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性；規(guī)劃法制化、規(guī)范化建設(shè)滯后，影響規(guī)劃的公正性和科學(xué)性，等。這些問(wèn)題經(jīng)年累積，確實(shí)到了非下大力氣解決不可的時(shí)候了。

  2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，積極推進(jìn)市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法。

  2014年 3月，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》要求，推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。

  2014年8月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部和住建部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，部署在全國(guó)28個(gè)市縣開(kāi)展“多規(guī)合一”試點(diǎn)。

  迄至當(dāng)時(shí)，無(wú)論是地方自發(fā)嘗試還是國(guó)家部委部署的“多規(guī)合一”試點(diǎn)，仍然主要針對(duì)各類規(guī)劃重疊沖突、部門(mén)職責(zé)交叉重復(fù)問(wèn)題，著眼于提高行政管理效能。

  隨著十八大以來(lái)生態(tài)文明建設(shè)日益受到重視，強(qiáng)化國(guó)土空間源頭保護(hù)和用途管制擺到了生態(tài)文明制度建設(shè)的重要地位，“多規(guī)合一”改革逐步納入了生態(tài)文明文明體制改革范疇。

  2015年4月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》提出，“國(guó)土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體。要堅(jiān)定不移地實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全空間規(guī)劃體系，科學(xué)合理布局和整治生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間”。

  同年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，強(qiáng)調(diào)“整合目前各部門(mén)分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋”；“支持市縣推進(jìn)‘多規(guī)合一’，統(tǒng)一編制市縣空間規(guī)劃，逐步形成一個(gè)市縣一個(gè)規(guī)劃、一張藍(lán)圖”。

  “十三五”規(guī)劃提出，“建立國(guó)家空間規(guī)劃體系，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)‘多規(guī)合一’”。

  到此時(shí)，國(guó)家文件除重申推進(jìn)“多規(guī)合一”外，還有一些不太為人注意但卻是重要的變化，如：“多規(guī)合一”由市縣級(jí)逐步擴(kuò)大到國(guó)家和省級(jí)，以主體功能區(qū)規(guī)劃代替了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃并強(qiáng)調(diào)其基礎(chǔ)地位和統(tǒng)籌作用。

  這表明，決策層已經(jīng)有意識(shí)地將空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃相區(qū)隔，空間規(guī)劃在宏觀層面要更多地?fù)?dān)負(fù)起促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的功能。

  從國(guó)際看，我們所說(shuō)的空間規(guī)劃更多地被稱為城市規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃或土地利用規(guī)劃，其中，英美法系國(guó)家多稱城市規(guī)劃或區(qū)域規(guī)劃，大陸法系國(guó)家和東亞地區(qū)多稱國(guó)土規(guī)劃或土地利用規(guī)劃。它們之間在內(nèi)涵上十分接近，一般只有規(guī)劃范圍的區(qū)別。

  根據(jù)筆者掌握的資料，在法律上直接稱為空間規(guī)劃的主要有德國(guó)，其在聯(lián)邦層面上稱為“聯(lián)邦空間秩序規(guī)劃”，在州層面稱為“州國(guó)土空間規(guī)劃”，在地區(qū)層面稱為“區(qū)域規(guī)劃”。受此影響，歐盟制定的跨國(guó)規(guī)劃也稱為空間規(guī)劃，其中，1983年《歐洲區(qū)域/空間規(guī)劃章程》首次采用空間規(guī)劃這一術(shù)語(yǔ)。

  從國(guó)內(nèi)看，中央文件層面首提空間規(guī)劃是2013年十八屆三中全會(huì)《決定》，即“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)開(kāi)發(fā)管制邊界，落實(shí)用途管制”。這一提法借鑒了歐洲國(guó)家的規(guī)劃術(shù)語(yǔ)，同時(shí)也避開(kāi)了我國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃的主次之爭(zhēng)。

  從2014年8月起國(guó)家4部委組織開(kāi)展的市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)中，原國(guó)土資源部牽頭的7個(gè)市縣明確提出把編制“國(guó)土空間綜合規(guī)劃”作為試點(diǎn)目標(biāo)，系統(tǒng)探索了“國(guó)土空間綜合規(guī)劃”的組織方式、主要內(nèi)容、基本方法、成果要求和實(shí)施機(jī)制。

  我們還分析了國(guó)土空間規(guī)劃的理論依據(jù)和價(jià)值所在，提出“國(guó)土空間具有最基本和最簡(jiǎn)單的質(zhì)之規(guī)定”，可以構(gòu)成空間規(guī)劃研究對(duì)象的基本單位，空間開(kāi)發(fā)、利用、整治和保護(hù)的所有活動(dòng)最終都要落到國(guó)土上，將國(guó)土空間作為空間規(guī)劃的邏輯起點(diǎn)，“有助于形成完整的空間規(guī)劃理論體系”；

  正由于此，“世界空間規(guī)劃已經(jīng)有100多年的歷史，其理論體系和技術(shù)方法在不斷調(diào)整變化，但唯一不變的是，空間規(guī)劃的客體對(duì)象始終是國(guó)土”（董祚繼、吳次芳，2017）。

  到今年3月《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確要求“強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用”，“多規(guī)合一”的改革目標(biāo)最終定讞，我國(guó)規(guī)劃界終于迎來(lái)了國(guó)土空間規(guī)劃的新時(shí)代！

二、國(guó)土空間規(guī)劃的使命

  最近來(lái)自主管部門(mén)的一種說(shuō)法是，“規(guī)劃既不是城鄉(xiāng)規(guī)劃，也不是土地利用規(guī)劃，而應(yīng)該是國(guó)土空間規(guī)劃?！蔽覀儺?dāng)然不能只從字面上解讀這一說(shuō)法的涵義，它應(yīng)當(dāng)包含更深層次的意義，即與過(guò)去的城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃相比，新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃有了新目標(biāo)、新使命。

  世界空間規(guī)劃沒(méi)有固定和統(tǒng)一的模式，但在總體上還是呈現(xiàn)出一些共同特點(diǎn)，突出表現(xiàn)在繼續(xù)重視提升地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)，更加強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展和自然生態(tài)保護(hù)，更加關(guān)注人文社會(huì)領(lǐng)域的多元價(jià)值，更加注重土地利用與交通的有機(jī)整合，更加致力于大數(shù)據(jù)背景下的全納性參與（董祚繼、吳次芳，2017）。這些發(fā)展態(tài)勢(shì)值得我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃工作借鑒。

  黨的十九大作出了中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代、我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生全局性變化、我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段等重大政治論斷，提出了新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的14條基本方略，對(duì)建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理、加快生態(tài)文明體制改革等作出了戰(zhàn)略部署。這是我們思考和確立國(guó)土空間規(guī)劃工作使命的前提和根據(jù)。結(jié)合世界空間規(guī)劃大勢(shì)，我國(guó)新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃的使命可以從以下方面把握。

  （一）健全國(guó)土空間用途管制，維護(hù)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)市場(chǎng)秩序。現(xiàn)代空間規(guī)劃起源于空間用途管制，目的是糾正市場(chǎng)機(jī)制失靈，解決空間開(kāi)發(fā)負(fù)外部性問(wèn)題。時(shí)至今日，國(guó)土空間用途管制仍然是各國(guó)空間規(guī)劃的合法性基礎(chǔ)。

  十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。規(guī)劃與市場(chǎng)的關(guān)系是政府與市場(chǎng)關(guān)系的重要方面，目前我國(guó)空間規(guī)劃運(yùn)行體系，既有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺存至今的政府過(guò)度干預(yù)資源配置問(wèn)題，也有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中政府空間資源監(jiān)管缺位和錯(cuò)位的原因。

  因此，如何適應(yīng)市場(chǎng)和規(guī)避市場(chǎng)缺位就是國(guó)土空間規(guī)劃體制改革面臨的首要問(wèn)題，而無(wú)論是適應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律、發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，還是規(guī)避市場(chǎng)缺位、更好發(fā)揮政府作用，都需要健全國(guó)土空間用途管制。

  一方面，要擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維，堅(jiān)持有所為有所不為，避免做大包大攬、事無(wú)巨細(xì)的規(guī)劃，著力營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，推進(jìn)資源市場(chǎng)化配置；

  另一方面，要圍繞市場(chǎng)失靈所造成的空間發(fā)展失衡、公共設(shè)施欠缺、資源環(huán)境破壞等問(wèn)題，改進(jìn)規(guī)劃管控方式方法，將用途管制擴(kuò)大到所有自然生態(tài)空間，切實(shí)維護(hù)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)市場(chǎng)秩序。

  （二）保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》在有關(guān)組建自然資源部的部分開(kāi)宗明義強(qiáng)調(diào)，“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。必須樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理?！边@一論述，深刻揭示了生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略地位、生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的辯證統(tǒng)一關(guān)系和自然生態(tài)系統(tǒng)的整體觀，成為國(guó)土空間規(guī)劃工作的重要遵循。

  生態(tài)文明建設(shè)反映了全社會(huì)最為廣大的公共利益，國(guó)土空間規(guī)劃要體現(xiàn)國(guó)家意志和社會(huì)公共利益，必須把促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)作為基本價(jià)值取向和重大歷史使命。

  要以資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，整合已有的生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鄉(xiāng)開(kāi)發(fā)邊界劃定標(biāo)準(zhǔn)和成果，統(tǒng)籌劃定生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線和自然資源開(kāi)發(fā)上線，構(gòu)建完整的國(guó)土生態(tài)安全保護(hù)屏障和格局，保障生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和自然資源永續(xù)利用。

  要按照山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的理念，推進(jìn)山水林田湖草系統(tǒng)治理，開(kāi)展全域國(guó)土綜合整治，切實(shí)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)，提高國(guó)土空間承載力。

  （三）優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。國(guó)土是發(fā)展之基、生態(tài)之源、民生之本。我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，解決好國(guó)土空間開(kāi)發(fā)不平衡不充分問(wèn)題尤顯迫切。

  近年來(lái)我國(guó)國(guó)土開(kāi)發(fā)和空間治理取得了明顯進(jìn)展，但區(qū)域空間開(kāi)發(fā)失衡、城鄉(xiāng)空間二元結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)空間布局失當(dāng)、“三生”空間協(xié)調(diào)不力、陸海空間缺乏統(tǒng)籌等問(wèn)題仍然突出，降低了發(fā)展質(zhì)量，影響到國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展能力的提升。

  優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局、促進(jìn)全域國(guó)土均衡發(fā)展，是國(guó)土空間規(guī)劃工作的重要使命。要深入貫徹新發(fā)展理念，緊緊圍繞區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略等，統(tǒng)籌區(qū)域、城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)、“三生”、陸?？臻g布局，優(yōu)化土地、水、礦產(chǎn)、生物資源配置，全面推進(jìn)交通、水利、能源、環(huán)保、信息等國(guó)土基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力構(gòu)建和諧、綠色、開(kāi)放、富有競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展的美麗國(guó)土，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)。

  （四）推進(jìn)空間治理現(xiàn)代化，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)整體利益。全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?？臻g治理是國(guó)家治理在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，推進(jìn)空間治理現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。

  《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，“構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系，著力解決空間性規(guī)劃重疊沖突、部門(mén)職責(zé)交叉重復(fù)、地方規(guī)劃朝令夕改等問(wèn)題。”

  空間規(guī)劃體制改革的指向十分明確，就是以國(guó)家空間治理現(xiàn)代化為目標(biāo)，推進(jìn)“多規(guī)合一”，加快規(guī)劃規(guī)范化、制度化進(jìn)程，在提高國(guó)家治理效率和政府管理效能的同時(shí)，確保國(guó)家糧食安全、生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)空間開(kāi)發(fā)利用的社會(huì)整體利益。

  近年來(lái)各地“多規(guī)合一”試點(diǎn)探索取得了重要進(jìn)展，要深入總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加快各級(jí)各類空間規(guī)劃的整合和融合，一方面強(qiáng)化戰(zhàn)略性、綜合性空間規(guī)劃的作用，扭轉(zhuǎn)空間規(guī)劃分散化、破碎化傾向；另一方面做實(shí)做深空間專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃，支撐統(tǒng)一空間政策的落實(shí)，切實(shí)提高空間治理能力。

  三、國(guó)土空間規(guī)劃的愿景

  國(guó)土空間規(guī)劃體系包括組織體系、技術(shù)體系、實(shí)施體系，目前仍在研討之中，其發(fā)展前景有賴于理論和實(shí)踐兩個(gè)層面的深入探索，尤以規(guī)劃性質(zhì)、功能定位、編制體系、成果要求、實(shí)施制度等最為關(guān)鍵。

  （一）國(guó)土空間規(guī)劃的性質(zhì)。

  一是長(zhǎng)期性。既有的國(guó)土空間格局是人類長(zhǎng)期開(kāi)發(fā)建設(shè)的結(jié)果，未來(lái)無(wú)論是區(qū)域和城鄉(xiāng)開(kāi)發(fā)格局優(yōu)化，還是國(guó)土整治和生態(tài)修復(fù)，也必然是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程。因此，空間規(guī)劃的期限較長(zhǎng)，一般在15～20年。長(zhǎng)期性也決定了國(guó)土空間規(guī)劃具有戰(zhàn)略性和穩(wěn)定性，要有戰(zhàn)略定力，不可隨意更改。

  二是管控性。也稱約束性。國(guó)土空間規(guī)劃有關(guān)生態(tài)保育、資源節(jié)約、環(huán)境整治、景觀保護(hù)等內(nèi)容，既涉及到社會(huì)公共利益，又涉及到政府與市場(chǎng)作用的邊界，一經(jīng)確定，必須以公權(quán)力作為后盾強(qiáng)制實(shí)施。管控性實(shí)質(zhì)是以規(guī)劃的確定性來(lái)應(yīng)對(duì)社會(huì)發(fā)展的不確定性，達(dá)到穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期、保障持續(xù)發(fā)展的目的。

  三是基礎(chǔ)性。國(guó)土空間規(guī)劃的對(duì)象是諸如土地、建筑、設(shè)施、環(huán)境等物質(zhì)實(shí)體，一般不對(duì)經(jīng)濟(jì)、民生、文化發(fā)展等進(jìn)行直接安排，但物質(zhì)實(shí)體規(guī)劃的規(guī)模和形態(tài)會(huì)顯著影響經(jīng)濟(jì)、民生乃至文化發(fā)展。也就是說(shuō)，國(guó)土空間規(guī)劃通過(guò)空間重塑和環(huán)境再造，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起重要基礎(chǔ)性作用。

  國(guó)土空間規(guī)劃的長(zhǎng)期性、管控性和基礎(chǔ)性，是區(qū)別于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的重要特性。

  空間規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃都服務(wù)于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，但空間規(guī)劃更注重長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展，具有約束性和基礎(chǔ)性，而發(fā)展規(guī)劃則更注重實(shí)現(xiàn)中近期發(fā)展目標(biāo)，具有指導(dǎo)性和針對(duì)性；

  二者都屬于綜合性規(guī)劃，但發(fā)展規(guī)劃涵蓋經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，涉及人力、資本、資源、科技等各類要素的合理配置，而空間規(guī)劃則側(cè)重空間資源的合理、高效和可持續(xù)利用，涉及國(guó)土空間的源頭保護(hù)、過(guò)程管控和退化修復(fù)。

  可見(jiàn)，二者雖關(guān)系緊密，但性質(zhì)不同，不可相互取代。

  （二）國(guó)土空間規(guī)劃的功能定位。規(guī)劃的功能定位決定“多規(guī)合一”的最終走向，因此是“多規(guī)合一”的首要問(wèn)題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，規(guī)劃的基本功能一般包括引導(dǎo)、調(diào)控、分配三大功能。

  《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，“整合目前各部門(mén)分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋。空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)”；

  “市縣空間規(guī)劃要統(tǒng)一土地分類標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)主體功能定位和省級(jí)空間規(guī)劃要求，劃定生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，明確城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、農(nóng)村居民點(diǎn)等的開(kāi)發(fā)邊界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地等的保護(hù)邊界，加強(qiáng)對(duì)城市地下空間的統(tǒng)籌規(guī)劃?！?

  綜合以上要求，國(guó)土空間規(guī)劃的主要功能應(yīng)當(dāng)包括：

  （1）戰(zhàn)略引領(lǐng)，統(tǒng)籌陸海、區(qū)域、城鄉(xiāng)空間發(fā)展，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局；

  （2）開(kāi)發(fā)布局，協(xié)調(diào)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，形成合理的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間；

  （3）底線管控，劃定生態(tài)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鄉(xiāng)開(kāi)發(fā)邊界并嚴(yán)格管理；

  （4）資源利用，統(tǒng)籌配置各類自然資源，控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度；

  （5）公益保障，合理配置基礎(chǔ)和公益設(shè)施空間；

  （6）國(guó)土整治，科學(xué)安排城鄉(xiāng)土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)。

  此外，規(guī)劃還要制定實(shí)施差別化資源、環(huán)境、生態(tài)管控措施，以及相關(guān)的財(cái)稅、投資、人口政策。

  （三）國(guó)土空間規(guī)劃的編制體系。編制體系是規(guī)劃體系的核心，也是規(guī)劃定性定位作用有效發(fā)揮的組織載體。從國(guó)際上看，國(guó)土空間規(guī)劃一般分為三級(jí)，即面向全國(guó)的聯(lián)邦/中央層次規(guī)劃、面向中級(jí)行政單位或跨行政區(qū)的州/大區(qū)層次規(guī)劃和面向基層行政單位的市/鎮(zhèn)層次規(guī)劃，不同層級(jí)規(guī)劃大都稱謂不同，但分工明確而又相互銜接，共同構(gòu)成完整的空間規(guī)劃體系。

  結(jié)合我國(guó)實(shí)際，未來(lái)可考慮建立3級(jí)3類國(guó)土空間規(guī)劃編制體系。

  縱向上，劃分國(guó)家、省、市縣3個(gè)基本層級(jí)?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》明確，“空間規(guī)劃分為國(guó)家、省、市縣(設(shè)區(qū)的市空間規(guī)劃范圍為市轄區(qū))三級(jí)”。

  國(guó)家、省、市縣三個(gè)層面的規(guī)劃主要屬性是總體規(guī)劃，起宏觀指導(dǎo)作用，其中約束性內(nèi)容實(shí)行逐級(jí)管控；

  市縣級(jí)以下，可結(jié)合實(shí)際編制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域、村域規(guī)劃和城市、集鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃，為國(guó)土空間用途管制提供基本依據(jù)。

  橫向上，分為總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃?！岸嘁?guī)合一”要實(shí)現(xiàn)的“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”，其中“一”不一定是確數(shù)，更多是指思想的統(tǒng)一性、目標(biāo)的一致性、內(nèi)容的協(xié)調(diào)性和時(shí)序的連貫性。

  從改革決定關(guān)于“強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，推進(jìn)‘多規(guī)合一’，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合”的要求可以看出，未來(lái)在“多規(guī)合一”的環(huán)境下仍然存在多類規(guī)劃，可以預(yù)期的規(guī)劃類型包括總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。

  總體規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域一定時(shí)期內(nèi)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、整治的戰(zhàn)略部署和整體安排，是專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)。

  專項(xiàng)規(guī)劃是對(duì)資源利用、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境治理、國(guó)家公園、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等涉及空間利用的專門(mén)安排，是總體規(guī)劃在特定領(lǐng)域、特定區(qū)域的延伸和補(bǔ)充。

  詳細(xì)規(guī)劃是對(duì)總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃的深化和細(xì)化，支撐總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)施。

  （四）國(guó)土空間規(guī)劃的成果要求。國(guó)土空間規(guī)劃是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相對(duì)應(yīng)、具有較強(qiáng)空間屬性的一類規(guī)劃的總稱，但規(guī)劃成果沒(méi)有必要也不太可能統(tǒng)稱“國(guó)土空間規(guī)劃”。

  任何空間規(guī)劃最終都要“落地”，因此空間規(guī)劃的核心成果就是“土地利用規(guī)劃”，也可以說(shuō)土地利用規(guī)劃是空間規(guī)劃在土地上的“投影”。

  值得指出的是，除非廢棄《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》，土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等作為基層規(guī)劃管理的依據(jù)仍將存在，但須“有機(jī)融合”。同時(shí)，國(guó)土空間規(guī)劃的范圍、內(nèi)容和方法需要與時(shí)俱進(jìn)。

  世界現(xiàn)代空間規(guī)劃經(jīng)歷了從城市走向區(qū)域、再走向城鄉(xiāng)全覆蓋的過(guò)程，更加重視跨行政區(qū)規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃也將是我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的發(fā)展大勢(shì)。

  與轉(zhuǎn)型發(fā)展相適應(yīng)，規(guī)劃內(nèi)容將從增量規(guī)劃為主轉(zhuǎn)向存量規(guī)劃為主、從資源規(guī)劃為主轉(zhuǎn)向資源資產(chǎn)規(guī)劃并重，規(guī)劃方法將從藍(lán)圖規(guī)劃轉(zhuǎn)向綠圖規(guī)劃、從精英規(guī)劃轉(zhuǎn)向大眾規(guī)劃、從“以政策為中心”轉(zhuǎn)向“以行動(dòng)為中心”。

  （五）國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施制度。現(xiàn)代空間規(guī)劃日益重視規(guī)劃實(shí)施。在實(shí)施手段走向綜合化的態(tài)勢(shì)下，用途管制仍然是空間規(guī)劃實(shí)施的基本手段，即以空間用途分區(qū)和分類為基礎(chǔ)，通過(guò)建立用途管制制度，同時(shí)輔之以總量控制、發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移、基礎(chǔ)設(shè)施引導(dǎo)、資源環(huán)境監(jiān)測(cè)等手段，保障和促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施。

  財(cái)政和金融手段是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控的兩個(gè)主要經(jīng)濟(jì)杠桿，同時(shí)也是保障這些國(guó)家空間規(guī)劃實(shí)施的主要經(jīng)濟(jì)手段。

  建立協(xié)商治理機(jī)制，由政府之間通過(guò)簽訂合約/協(xié)議來(lái)落實(shí)空間規(guī)劃也正普遍得到運(yùn)用，這種形式在跨行政區(qū)規(guī)劃的實(shí)施上更是如此。

  技術(shù)手段上，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展正在為空間規(guī)劃實(shí)施提供越來(lái)越先進(jìn)的方法手段，在“3S”（遙感、地理信息系統(tǒng)與全球定位系統(tǒng)）技術(shù)基礎(chǔ)上，近年來(lái)云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等得到大量應(yīng)用，極大提高了國(guó)土信息收集、處理與反饋的速度和質(zhì)量。

  民主和法制手段在規(guī)劃實(shí)施上也極為重要，特別是空間規(guī)劃既是資源規(guī)劃又是資產(chǎn)規(guī)劃，由此引發(fā)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)問(wèn)題日益突出，政府規(guī)劃?rùn)?quán)力的運(yùn)用就必須慎重和節(jié)制。正因?yàn)槿绱?，各?guó)一方面注重完善規(guī)劃決策程序和實(shí)施監(jiān)督機(jī)制，保證公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，確保規(guī)劃的公開(kāi)公平公正，以民主規(guī)劃夯實(shí)規(guī)劃的民意基礎(chǔ)；

  另一方面注重加強(qiáng)空間規(guī)劃立法、執(zhí)法和司法，規(guī)范和約束政府規(guī)劃?rùn)?quán)力的行使，切實(shí)保護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益，以依法規(guī)劃保障規(guī)劃的有效實(shí)施。推動(dòng)上述實(shí)施手段、方法的規(guī)范化、制度化，也應(yīng)該成為我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施的重要方向。

  文章來(lái)源丨政之本