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實(shí)用性村莊規(guī)劃的編制策略與方法

導(dǎo)語：當(dāng)前我國正處于國土空間規(guī)劃體系變革的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)各界普遍認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)村地區(qū)村莊規(guī)劃建設(shè)的意義重大，具有緊迫性，事關(guān)鄉(xiāng)村振興和全面建成小康社會(huì)目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。

新時(shí)代的村莊規(guī)劃有新的使命，新的理念和新的定位，基于“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制技術(shù)以及國土空間規(guī)劃體系的約束，從全域管控、村莊建設(shè)兩個(gè)維度，探索可復(fù)制、可推廣的實(shí)用性村莊規(guī)劃的策略與方法。

新時(shí)代村莊規(guī)劃的內(nèi)涵要義

新使命：落實(shí)鄉(xiāng)村振興與精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略

黨的十九大首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是我國實(shí)施精準(zhǔn)扶貧和全面建成小康社會(huì)的必然要求。新修訂的《土地管理法》首次提出：“經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，村莊經(jīng)營性用地可以出讓、出租?！边@是鄉(xiāng)村地區(qū)土地使用的一次重大改革，對實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有重大意義。

對比“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”與“鄉(xiāng)村振興”政策，在目標(biāo)、理念等方面是一次全方位的升級，從“生產(chǎn)發(fā)展”到“產(chǎn)業(yè)興旺”，從“村容整潔”到“生態(tài)宜居”，從“管理民主”到“治理有效”，從“生活寬?！钡健吧罡辉！?，村莊規(guī)劃作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，承擔(dān)著新的歷史使命。

通過梳理《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》和《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村振興背景下的村莊規(guī)劃，應(yīng)落實(shí)“一個(gè)目標(biāo)、四種類型、四大任務(wù)、八個(gè)統(tǒng)籌”的總要求。

鄉(xiāng)村振興背景下的村莊規(guī)劃框架

新理念：推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)與高質(zhì)量發(fā)展

踐行生態(tài)文明發(fā)展理念，樹立土地節(jié)約集約利用的資源觀，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的前提。新時(shí)代的村莊規(guī)劃，必須轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，更加重視“生態(tài)的承載力”，優(yōu)先保護(hù)生態(tài)環(huán)境和基本農(nóng)田，統(tǒng)籌國土空間開發(fā)格局，同時(shí)深入挖掘鄉(xiāng)村文化價(jià)值，傳承鄉(xiāng)土文化，建立與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的特色精品空間，引導(dǎo)鄉(xiāng)村地區(qū)將生態(tài)、文化優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展動(dòng)力，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富，提升農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感。

新定位：國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃

在我國“五級三類”國土空間規(guī)劃體系中，村莊規(guī)劃被定位為詳細(xì)規(guī)劃。作為鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)的管控抓手，村莊規(guī)劃是開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可以及進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)的法定依據(jù)。

“五級三類”國土空間規(guī)劃體系

過去的村莊規(guī)劃，主要集中在對鄉(xiāng)村建設(shè)空間的規(guī)劃、建設(shè)與管理方面，缺乏對生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間等非建設(shè)空間的有效管控。在新時(shí)代國土空間全要素管控的背景下，應(yīng)加強(qiáng)對非建設(shè)空間的有效管控，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村土地整治、耕地保護(hù)、生態(tài)修復(fù)等工作，改變過去采取的“消極”規(guī)劃保護(hù)的模式，從消極保護(hù)變?yōu)榉e極治理，最終實(shí)現(xiàn)從鄉(xiāng)村建設(shè)空間管控向統(tǒng)籌全域空間管控的轉(zhuǎn)變。

新方法：采用“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制技術(shù)

《通知》提出要“整合村土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃等鄉(xiāng)村規(guī)劃，編制‘多規(guī)合一’的實(shí)用性村莊規(guī)劃”。我國原有的村莊規(guī)劃類型較多，由于主導(dǎo)部門不同，政策法規(guī)也不同，這導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)多規(guī)沖突嚴(yán)重，造成規(guī)劃事權(quán)的“重疊”與“真空”地帶并存的現(xiàn)象，包括空間邊界矛盾沖突、用地權(quán)屬性質(zhì)沖突、規(guī)劃時(shí)限沖突等問題，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃類型梳理

鄉(xiāng)村地區(qū)的“多規(guī)合一”，核心是“土規(guī)”與“城規(guī)”的融合，要?jiǎng)?chuàng)新村莊規(guī)劃編制方法，兼具土地綜合管控和村莊發(fā)展建設(shè)的功能，統(tǒng)一工作底圖，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村資源，搭建數(shù)據(jù)平臺(tái)，破解“規(guī)劃打架”的矛盾，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)“一張圖”管理。

新要求：編制“能用、管用、好用”的村莊規(guī)劃

《通知》提出要“編制能用、管用、好用的實(shí)用性村莊規(guī)劃”。過去的村莊規(guī)劃編制是以政府為主導(dǎo)，采用自上而下的模式，村民的參與度不高，實(shí)用性不強(qiáng)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃、建設(shè)、管理三者相互脫節(jié)。

新時(shí)代的村莊規(guī)劃更加強(qiáng)調(diào)“實(shí)用性”，應(yīng)體現(xiàn)“政府管用、村委好用、村民實(shí)用”三大要求，既要滿足各級政府部門的管控要求，也要便于村委的實(shí)施管理，還要積極響應(yīng)村民的合理訴求。

在此背景下，村莊規(guī)劃須創(chuàng)新編制方法，以問題為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)從自上而下的“任務(wù)式”模式，向自下而上、上下結(jié)合的“實(shí)用性”模式轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃、建設(shè)、管理三者之間的關(guān)系。

多規(guī)合一實(shí)用性村莊規(guī)劃

理解多規(guī)合一實(shí)用性村莊規(guī)劃，可以把它簡化為三個(gè)詞，也就是“多規(guī)合一”、“實(shí)用性”和“村莊規(guī)劃”。

1、多規(guī)合一

在新的國土空間規(guī)劃體系建立之前，政府的不同部門針對鄉(xiāng)村地區(qū)所編制的規(guī)劃其實(shí)是比較多的，也就是說，同一片鄉(xiāng)村空間可能有多種規(guī)劃并存。不同規(guī)劃的內(nèi)容、深度、側(cè)重點(diǎn)和發(fā)揮的作用等都有所不同，因此規(guī)劃間不可避免地存在著一些不一致，甚至是矛盾，這就導(dǎo)致了以往村莊規(guī)劃中存在的一個(gè)現(xiàn)實(shí)困境。

鄉(xiāng)村地區(qū)多種規(guī)劃并存

進(jìn)一步比較，原住建部門在宏觀層面的鄉(xiāng)村領(lǐng)域，比如城鎮(zhèn)總體規(guī)劃中，可能會(huì)涉及到一些鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)容，鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，有些地方叫村莊布局規(guī)劃，包括縣域的鄉(xiāng)村的建設(shè)規(guī)劃，這都是宏觀層面對于鄉(xiāng)村地區(qū)的一些規(guī)劃引導(dǎo)。而在行政村的村域?qū)用?，住建部門是沒有專門規(guī)劃的，但是在居民點(diǎn)或是自然村的建設(shè)規(guī)劃過程當(dāng)中，一般會(huì)附帶對于整個(gè)行政村的規(guī)劃研究。對于具體的村莊點(diǎn)、自然村，原住建部體系下的規(guī)劃還是比較多的，比如說建設(shè)規(guī)劃、整治規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃、歷史文化保護(hù)規(guī)劃等等。此外，原國土部門在宏觀層面有市域、縣域的總體規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃以及土地整治規(guī)劃；在行政村層面有村土地利用規(guī)劃，而在更微觀的層面則沒有具體的規(guī)劃安排，對自然村、村莊點(diǎn)的用地規(guī)劃和安排包含在行政村的土地利用規(guī)劃中。

由此我們可以看到，住建部門和國土部門這兩條線的規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)不一樣，建設(shè)規(guī)劃更多的是以自然村、村莊點(diǎn)為側(cè)重點(diǎn)，偏重于空間設(shè)計(jì)和項(xiàng)目建設(shè)；原來的土地利用規(guī)劃更多的是以行政村的村域?yàn)橐?guī)劃范圍，偏重于土地整治、基本農(nóng)田管控和保護(hù)，以及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的控制管理等等。因?yàn)槎哂胁煌囊?guī)劃目標(biāo)和任務(wù)，導(dǎo)致規(guī)劃的工作重點(diǎn)也不一樣。同時(shí)，兩類規(guī)劃所用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、規(guī)劃編制過程中使用的技術(shù)和軟件，以及數(shù)據(jù)庫的要求等方面也存在一些差異。

在新的國土空間規(guī)劃體系下，要解決多種規(guī)劃間存在的各種差異和矛盾，多規(guī)合一是必須的、首要的。多規(guī)合一既是要求也是手段，既是目標(biāo)也是路徑，未來的村莊規(guī)劃要實(shí)現(xiàn)多規(guī)融合，整合原來的村莊規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃、土地整治規(guī)劃等，真正地用一本規(guī)劃和一張藍(lán)圖來指導(dǎo)規(guī)劃建設(shè)管理。

2、實(shí)用性

實(shí)用性也是規(guī)劃界一直在討論的問題，是我們在村莊規(guī)劃的編制過程中要特別關(guān)注的一個(gè)側(cè)重點(diǎn)，也是規(guī)劃能否落實(shí)的關(guān)鍵所在。

考慮到規(guī)劃的實(shí)用性，首先要解決的是誰來使用的問題，我們編制的村莊規(guī)劃是給誰用的？這里主要考慮三類主體的使用：

政府用

村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，是自然資源規(guī)劃主管部門和城市政府進(jìn)行規(guī)劃許可和土地用途管制的重要法定依據(jù)。從這樣的規(guī)劃定位出發(fā)，村莊規(guī)劃要滿足政府規(guī)劃管理的需求，從有利于鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施管理的角度確定規(guī)劃內(nèi)容、管控要素和管控深度，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)保持適度的彈性，以提高規(guī)劃的可操作性，由此來體現(xiàn)村莊規(guī)劃在管理上的實(shí)用性。

村民用

村民是村莊的主人，我們的規(guī)劃要使村民能夠了解自己的房屋、承包地，以及本村的公共服務(wù)設(shè)施在哪里，了解自己的左鄰右舍、宅前屋后是什么樣子。有一些村民也會(huì)關(guān)注村莊的未來發(fā)展，對于這樣的一些需求，規(guī)劃都應(yīng)當(dāng)給予回應(yīng)。但是村民不是專業(yè)的規(guī)劃人員，對規(guī)劃圖紙的理解能力有限，因此我們要從便于村民使用的角度，采用村民看得懂、接地氣的表達(dá)方式，提煉出有利于村民認(rèn)同、便于執(zhí)行的簡易成果，將這類成果納入到村規(guī)民約之中。這是體現(xiàn)在使用上的實(shí)用性。

社會(huì)用

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來，從國家中央到地方，田園綜合體、特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等實(shí)踐在全國各地相繼開展，社會(huì)各方力量都踴躍地參與到鄉(xiāng)村振興的時(shí)代洪流之中。因此，村莊規(guī)劃也要在一定程度上響應(yīng)市場需求，在用地布局、項(xiàng)目安排、彈性引導(dǎo)等方面為鄉(xiāng)村振興提供一些支持和保障。這是體現(xiàn)在服務(wù)上的實(shí)用性。

那么，村莊規(guī)劃的編制過程中如何落實(shí)和體現(xiàn)實(shí)用性？

首先，在編制內(nèi)容上要守底線、抓重點(diǎn)，就是要有一個(gè)最底線的編制要求，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況來抓規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容；對于其他的非重點(diǎn)內(nèi)容則可以采用“菜單式”的規(guī)劃，以保證適度的規(guī)劃彈性。這是編制內(nèi)容方面的一些原則。其次，在工作推進(jìn)方面，應(yīng)有序進(jìn)行，防止一哄而上，片面地追求村莊規(guī)劃的全覆蓋。規(guī)劃編制要根據(jù)需求，對于有建設(shè)需求和發(fā)展需求的村莊要抓緊編、提前編。由于村莊規(guī)劃的時(shí)間、質(zhì)量等方面都很難把握，全域范圍內(nèi)的迅速的全覆蓋不一定是好的，更合理的是試點(diǎn)先行，通過試點(diǎn)的規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)來總結(jié)國家，包括不同省份的一些要求，然后確定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的村莊規(guī)劃編制思路、內(nèi)容和深度。最后，在成果形式上應(yīng)注重實(shí)用性而非工作量，避免走入內(nèi)容求全、深度過大、成果過厚的誤區(qū)。

3、村莊規(guī)劃

關(guān)于村莊規(guī)劃，前面的介紹已較為明確了。就規(guī)劃定位而言，村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，其規(guī)劃范圍是行政村的全域，可以是一個(gè)行政村或者相鄰的幾個(gè)行政村合并在一起編制。從規(guī)劃深度上來看，國家文件中寫明的是詳細(xì)規(guī)劃，在國土空間規(guī)劃五級三類的規(guī)劃體系中，原來我們常說的詳細(xì)規(guī)劃，包括控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃，是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的詳細(xì)規(guī)劃，那么多規(guī)合一實(shí)用性村莊規(guī)劃實(shí)際上是針對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外的鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是和開發(fā)邊界內(nèi)的詳細(xì)規(guī)劃深度相當(dāng)?shù)囊蟆Ｗ詈?，從?nèi)容編制上面來看，村莊規(guī)劃可能會(huì)覆蓋到一些基本內(nèi)容和一些選做內(nèi)容，應(yīng)根據(jù)編制對象的實(shí)際情況按需編制，應(yīng)編盡編，編制過程中鼓勵(lì)村民參與，開門做規(guī)劃。

村莊規(guī)劃的基本思路

1、技術(shù)路線

首先，村莊規(guī)劃的對象是行政村的全域。從整個(gè)技術(shù)路線上來看，更多的是從現(xiàn)狀出發(fā)，包括人口、產(chǎn)業(yè)、設(shè)施和村莊的特色等等，摸清“家底”，然后根據(jù)相關(guān)的政策和上位規(guī)劃，結(jié)合自身的訴求來判斷發(fā)展趨勢，謀劃村莊的發(fā)展定位，包括優(yōu)化村莊布局，加強(qiáng)有關(guān)方面的支撐，最終形成近期建設(shè)實(shí)施的計(jì)劃。這是對于行政村的全域而言的，對于其中的若干個(gè)村民點(diǎn)，應(yīng)根據(jù)具體的建設(shè)需求進(jìn)行村莊分類，例如快速提升、特色保護(hù)、城郊融合等，不同類型的村莊具有不同的建設(shè)需求，分類后應(yīng)按照修建性詳細(xì)規(guī)劃的深度要求，有針對性地進(jìn)行居民點(diǎn)的詳細(xì)設(shè)計(jì)。

2、內(nèi)容體系

從村莊規(guī)劃的內(nèi)容體系上來看，應(yīng)遵循因地制宜、因村制宜的原則，通過菜單式的選擇和深淺適度的把握，來實(shí)現(xiàn)村莊規(guī)劃的實(shí)用性。具體而言，村莊規(guī)劃的內(nèi)容可以分為村莊總體布局規(guī)劃、設(shè)施配套、居民點(diǎn)規(guī)劃以及近期建設(shè)規(guī)劃幾大板塊。

村莊規(guī)劃的內(nèi)容體系

3、成果呈現(xiàn)

成果呈現(xiàn)的角度上，村莊規(guī)劃要體現(xiàn)實(shí)用性，通過成果的簡化使老百姓能夠看得懂。比如我們可以通過基本內(nèi)容加選做內(nèi)容的方式，來實(shí)現(xiàn)規(guī)劃成果的有效性?；緝?nèi)容方面，目前一些省的要求是“兩圖、兩表、一庫、一清單”，其中“兩圖”是村莊土地利用現(xiàn)狀圖和規(guī)劃圖，“兩表”是規(guī)劃指標(biāo)表和土地用途結(jié)構(gòu)調(diào)整表，“一庫”是規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，“一清單”是規(guī)劃項(xiàng)目清單。這些是要向省廳報(bào)備并進(jìn)行備案的必備內(nèi)容，對應(yīng)的規(guī)劃成果包括目標(biāo)定位、用地布局規(guī)劃、國土空間用途管制、耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)，公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃、道路交通規(guī)劃、公共設(shè)施規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃和近期規(guī)劃等等。選做內(nèi)容是指上級政府沒有硬性要求，具體工作中可以結(jié)合村莊發(fā)展的實(shí)際需要，合理選擇編制和決定規(guī)劃深度的要素和內(nèi)容，比如國土空間綜合整治、生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、歷史文化保護(hù)、人居環(huán)境整治等方面的內(nèi)容。同時(shí)，從服務(wù)實(shí)施管理的角度，要建設(shè)一個(gè)成果數(shù)據(jù)庫，納入“一張圖”管理，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃成果的簡化表達(dá)。

實(shí)用性村莊規(guī)劃策略

當(dāng)前，我國各地都在積極探索如何編制實(shí)用性村莊規(guī)劃，并相繼發(fā)布了一系列村莊規(guī)劃導(dǎo)則。基于國內(nèi)十個(gè)?。ㄊ校┘壌迩f規(guī)劃導(dǎo)則的研究，通過對其規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行要點(diǎn)梳理與橫向比較，發(fā)現(xiàn)以下特征：

（1）十個(gè)?。ㄊ校┚鞔_要求，村莊規(guī)劃應(yīng)包含村莊分類引導(dǎo)、國土空間布局與用途管控、耕地與永久基本農(nóng)田保護(hù)、國土空間綜合整治和生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃、近期建設(shè)與行動(dòng)計(jì)劃等內(nèi)容；

（2）北京、江蘇、海南、江西、河南等七個(gè)?。ㄊ校┟鞔_提出，應(yīng)包括村莊居民點(diǎn)布局、歷史文化保護(hù)、農(nóng)房建設(shè)管理等內(nèi)容；

（3）江蘇、福建、安徽、江西四省提出應(yīng)包含農(nóng)村人居環(huán)境整治措施。

通過對以上?。ㄊ校┐迩f規(guī)劃導(dǎo)則編制內(nèi)容的研究，我們認(rèn)為編制實(shí)用性村莊規(guī)劃，應(yīng)樹立“政府管用、村委好用、村民實(shí)用”的目標(biāo)，可以從全域管控、村莊建設(shè)兩個(gè)維度，總結(jié)、提煉編制實(shí)用性村莊規(guī)劃的八大策略。

實(shí)用性村莊規(guī)劃編制體系

01

剛性與彈性相結(jié)合的全域管控維度

1、劃定村域“三生”空間的管控邊界和用途分區(qū)

采用“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制新方法，統(tǒng)一工作底圖，堅(jiān)持底線思維、保護(hù)優(yōu)先的原則，結(jié)合上位規(guī)劃的管控要求，對村域國土空間實(shí)施分區(qū)分類管控，優(yōu)先劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)線、建設(shè)用地開發(fā)邊界線三條控制線，強(qiáng)化剛性管控。

同時(shí)劃定生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、建設(shè)空間，優(yōu)化國土空間用地布局，明確主導(dǎo)功能與用途分區(qū)，在建設(shè)空間內(nèi)實(shí)行“詳細(xì)規(guī)劃+ 規(guī)劃許可”的管控方式，合理引導(dǎo)鄉(xiāng)村各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)；在生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間內(nèi)采用“約束指標(biāo)+ 分區(qū)準(zhǔn)入”的管制方式，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村土地整治、耕地保護(hù)、生態(tài)修復(fù)等工作，滿足“政府管用”的要求。

2、細(xì)化村莊分類管控原則與策略

《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》將自然村劃分為城郊融合類、特色保護(hù)類、集聚提升類、搬遷撤并類四種基本類型，而我國鄉(xiāng)村地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的不同，導(dǎo)致類型多樣，差異巨大。

因此，為便于更加精準(zhǔn)地對各類村莊進(jìn)行規(guī)劃管控和建設(shè)管理，須進(jìn)一步細(xì)化四種村莊基本類型的具體空間管控要求與策略。

村莊分類空間管控指引

（1）城郊融合類。按照“城鄉(xiāng)融合、共建共管”的原則，推進(jìn)城鄉(xiāng)“空間融合、產(chǎn)業(yè)融合、設(shè)施融合”，綜合考慮就地城鎮(zhèn)化和村莊發(fā)展需求，允許一定規(guī)模的新增建設(shè)用地。

（2）集聚提升類。為突出重點(diǎn)，打造精品，進(jìn)一步將聚集提升類村莊細(xì)分為重點(diǎn)提升類和一般提升類。重點(diǎn)提升類遵循“總量管控、邊界管理”的原則，允許一定規(guī)模的新增建設(shè)用地，并且不得突破建設(shè)用地的上限指標(biāo)；一般提升類遵循“總量不增、邊界不變”的原則，不允許調(diào)整建設(shè)用地邊界，村莊邊界內(nèi)允許原拆原建。

（3）特色保護(hù)類。傳承“鄉(xiāng)愁、鄉(xiāng)風(fēng)、鄉(xiāng)貌”，統(tǒng)籌村莊保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，遵循“保護(hù)優(yōu)先、總量管控、建管一體”的原則，適當(dāng)增加建設(shè)用地，在劃定建設(shè)用地邊界內(nèi)，允許通過空間整合進(jìn)行建設(shè)用地范圍的調(diào)整。

（4）搬遷撤并類。遵循“近遠(yuǎn)結(jié)合、逐步搬遷”的原則，不得以任何名義增加建設(shè)用地用量及突破現(xiàn)狀建設(shè)用地邊界，近期無法搬遷的村莊，須保障村民生產(chǎn)生活所需的最基本的水、電、環(huán)衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施，以及急需的危房改造需求。村莊搬遷原則上由政府主導(dǎo)，根據(jù)農(nóng)民意愿，采用土地置換等多種方式和措施，逐步引導(dǎo)村民向集中新建居民點(diǎn)或城鎮(zhèn)搬遷、聚集。

3、實(shí)施鄉(xiāng)村全域土地綜合整治

2019年12月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》，提出“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元，整體推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，促進(jìn)耕地保護(hù)和土地集約節(jié)約利用，改善農(nóng)村人居環(huán)境，助推鄉(xiāng)村全面振興”。

本文基于“山、水、林、田、湖、草是一個(gè)生命共同體”的理念，提出鄉(xiāng)村全域土地綜合整治的三點(diǎn)策略：首先，按照“田成方、樹成行、路相通、旱能灌、澇能排”的原則，推行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地提質(zhì)改造等農(nóng)用地整治；其次，基于“新增—騰退”掛鉤的原則，以改善人居環(huán)境為目的，開展建設(shè)用地復(fù)墾、低效用地再開發(fā)等農(nóng)村建設(shè)用地整治；最后，實(shí)施廢棄礦山綜合治理、河流水系治理等鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境整治與修復(fù)。

4、探索宅基地建設(shè)管控模式

2020 年6 月30 日，中央全面深化改革委員會(huì)審議通過了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》，指出“深化農(nóng)村宅基地制度改革，要積極探索落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的具體路徑和辦法”。

村莊規(guī)劃作為鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是宅基地建設(shè)與管理的法定依據(jù)。鄉(xiāng)村地區(qū)的宅基地建設(shè)管控可遵循以下三點(diǎn)原則。

（1）遵循“一戶一宅、面積法定”原則。村集體成員家庭中只有一個(gè)兒子的立一戶，父母原則上與兒子合并一戶，只能有一處宅基地；有兩個(gè)兒子且均滿22 周歲的立兩戶，可擁有兩處宅基地；出嫁的女兒原則上不能繼承父母的宅基地，但若女婿入贅，女兒可擁有宅基地的繼承權(quán)。

在保障村民居住需求的基礎(chǔ)上，控制宅基地面積（如每戶居住面積為120~180 平方米），建新必須拆舊，引導(dǎo)原址改建。

（2）建立宅基地有償使用制度。改變過去宅基地?zé)o償使用的方式，探索建立階梯式的征收標(biāo)準(zhǔn)，具體分兩種情形進(jìn)行實(shí)施：

一是現(xiàn)有“一戶多宅”和“一宅超面積”，且不選擇退出的。結(jié)合各自然村實(shí)際，協(xié)商確定起征面積標(biāo)準(zhǔn)（如每戶240 平方米），實(shí)行階梯式累進(jìn)制收取有償使用費(fèi)（例如超過標(biāo)準(zhǔn)面積50 平方米，每年每平方米收取10 元的有償使用費(fèi)，超過標(biāo)準(zhǔn)面積51~100 平方米，每年每平方米收取15 元的有償使用費(fèi)，以此類推，有償使用費(fèi)可采取逐年繳和幾年累計(jì)繳的方式）。

二是申請?jiān)隽空亟ǚ康?。根?jù)宅基地區(qū)位、基礎(chǔ)設(shè)施投入、收儲(chǔ)成本等情況，實(shí)行“擇位競價(jià)”進(jìn)行分配（例如按照每平方米100 元的基準(zhǔn)價(jià)，價(jià)格最高不得超過1 000 元/ 平方米），符合申請條件的村民都可以參與競價(jià)。

（3）建立宅基地退出機(jī)制。根據(jù)不同情況，可采取三種宅基地退出方式：一是無償退出，主要是針對閑置廢棄的廁所、畜禽舍和倒塌無覆蓋的建筑物或構(gòu)筑物；二是有償退出，適用于“一戶多宅”的多宅部分（如住房按建筑面積每平方米50~200 元補(bǔ)償，雜物房、廁所、廚房等輔助用房按占地面積每平方米20~50 元補(bǔ)償）；三是流轉(zhuǎn)退出，對“一戶多宅”應(yīng)退出“多宅”房屋完好的，鼓勵(lì)其在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員間流轉(zhuǎn)、置換、出租，但必須符合《土地管理法》和村莊規(guī)劃的要求。

02

目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向相結(jié)合的村莊建設(shè)維度

1、破解“人、地、錢”瓶頸，發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)空間

產(chǎn)業(yè)振興是解決鄉(xiāng)村問題的前提，是落實(shí)鄉(xiāng)村振興與精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的重要抓手，產(chǎn)業(yè)振興的前提是解決“人、地、錢”的瓶頸。首先，應(yīng)積極引入大學(xué)生、退休干部、企業(yè)家等鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

其次，通過開展土地綜合整治，創(chuàng)新鄉(xiāng)村地區(qū)供地模式，破解鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地難題，例如浙江、廣東地區(qū)試點(diǎn)的“點(diǎn)狀”供地。

最后，吸引社會(huì)資本，成立村企合作社，共同推進(jìn)鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2、傳承與創(chuàng)新鄉(xiāng)土文化、建筑和景觀

鄉(xiāng)村振興，既要塑形，也要鑄魂，如果說鄉(xiāng)土文化是鄉(xiāng)村的“魂”，那么鄉(xiāng)土建筑和景觀就是鄉(xiāng)村的“形”，將鄉(xiāng)土文化、建筑、景觀有機(jī)融合，是傳承與創(chuàng)新鄉(xiāng)村文化與風(fēng)貌的關(guān)鍵，是踐行“新鄉(xiāng)土建造”的重要內(nèi)容。

首先，傳承與創(chuàng)新鄉(xiāng)土文化，必須深入挖掘農(nóng)耕、民俗、非遺、家風(fēng)、家訓(xùn)等鄉(xiāng)土文化；其次，傳承與創(chuàng)新鄉(xiāng)土建筑，須保護(hù)傳統(tǒng)村落和建筑，采用新的建造工藝和節(jié)能環(huán)保技術(shù)，推廣地方材料，限制建筑體量，建筑宜采用坡屋頂，同時(shí)適應(yīng)現(xiàn)代生活需求；最后，傳承與創(chuàng)新鄉(xiāng)土景觀，應(yīng)就地取材、舊物利用，可使用農(nóng)具、陶罐、石磨、豬槽等元素造景，體現(xiàn)景觀的鄉(xiāng)土性、趣味性和藝術(shù)性。

3、完善公共設(shè)施，構(gòu)建鄉(xiāng)村社區(qū)生活服務(wù)圈

鄉(xiāng)村社區(qū)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)空間載體，相比于城市社區(qū)集中式、標(biāo)準(zhǔn)化、品質(zhì)化的配套需求，鄉(xiāng)村社區(qū)具有生產(chǎn)生活一體化、服務(wù)群體分散、差異化巨大等特征。

因此，須遵循多元、靈活、均衡的配套原則，更加注重鄉(xiāng)村社區(qū)在生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化、旅游等方面的有機(jī)融合。

鄉(xiāng)村社區(qū)公共設(shè)施配套模式

4、多方參與，搭建鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)共同體

以“共謀、共建、共治、共享”方式，由村民、村委會(huì)、地方政府、設(shè)計(jì)師、社會(huì)力量五方聯(lián)動(dòng)，搭建鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)共同體。

鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)共同體模式

以問題為導(dǎo)向，發(fā)揮村民和村委會(huì)的主體作用，以村莊規(guī)劃為引領(lǐng)，將主要內(nèi)容融入村規(guī)民約中，推廣鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度，積極引入鄉(xiāng)賢、企業(yè)等社會(huì)力量，激發(fā)鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)與發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，共同推動(dòng)鄉(xiāng)村振興